HØJESTERETS
DOM afsagt torsdag den 1. juni 2023
Sag BS-3521/2021-HJR
(1. afdeling)
Appellant
(advokat Søren Stenderup Jensen, beskikket)
mod
Planklagenævnet
(advokat Britta Moll Bown)
I tidligere instanser er afsagt dom af Retten i Hjørring den 11. december 2018 (BS-19930/2018-HJO) og af Vestre Landsrets 1. afdeling den 26. juni 2020 (BS-634/2019-VLR).
I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Jens Peter Christensen, Thomas Rørdam, Michael Rekling, Kurt Rasmussen og Rikke Foersom.
Sagen er behandlet skriftligt, jf. retsplejelovens § 387.
Påstande
Appellant, har gentaget sin påstand om, at indstævnte, Planklagenævnets, afgørelse af 24. april 2018 ophæves som ugyldig og hjemvi-ses til fornyet behandling.
Planklagenævnet har påstået stadfæstelse.
Supplerende sagsfremstilling
Appellant har under sagens forberedelse anmodet Højesteret om at fore-lægge præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om fortolkningen af navnlig artikel 9, stk. 2, i Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysnin-
2
ger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og dom-stolsprøvelse på miljøområdet.
Højesteret har ved kendelse af 21. september 2022 bestemt, at anmodningen om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen ikke tages til følge.
Retsgrundlag
Planloven
§ 1, stk. 1, i den dagældende lovbekendtgørelse nr. 287 af 16. april 2018 (nu lov-bekendtgørelse nr. 1157 af 1. juli 2020) om planlægning (planloven) lyder:
”§ 1. Loven skal sikre en sammenhængende planlægning, der forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen, medvirker til at værne om landets natur og miljø og skaber gode rammer for vækst og udvikling i hele landet, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag med respekt for menneskets livsvilkår, bevarelse af dyre- og planteliv og øget økonomisk velstand.”
Planlovens § 58, stk. 1, og § 59, stk. 1, lyder:
”§ 58. Til Planklagenævnet kan påklages:
1) Kommunalbestyrelsens afgørelser efter § 35, stk. 1, jf. dog § 4 a, stk.
4, og § 5, stk. 5.
2) Kommunalbestyrelsens afgørelser efter § 47, stk. 1.
3) Kommunalbestyrelsens afgørelser om andre forhold, der er omfat-
tet af denne lov og regler udstedt i medfør af loven, for så vidt an-går retlige spørgsmål, jf. dog stk. 2.
…
§ 59. Klageberettiget efter § 58 er erhvervsministeren og i øvrigt enhver med retlig interesse i sagens udfald, herunder en nationalparkfond op-rettet efter lov om nationalparker.”
I planloven, der blev indført ved lov nr. 388 af 6. juni 1991, havde § 59 følgende ordlyd:
”§ 59. Klageberettiget efter § 58 er enhver med retlig interesse i sagens udfald.”
Det fremgår af bemærkningerne til § 59, at bestemmelsen fastsætter hvem, der er klageberettiget efter planloven, og at afgrænsningen af de klageberettigede i det væsentlige svarer til gældende ret (Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, lovforslag nr. L 76, sp. 1796).
3
Ved planlovens ikrafttræden den 1. januar 1992 blev lov om kommuneplanlæg-ning ophævet, jf. planlovens § 67, stk. 1, nr. 2. Planlovens § 59 erstattede § 48 i kommuneplanloven, hvorefter en kommunalbestyrelses afgørelse kunne påkla-ges til miljøministeren, for så vidt angår den anlagte forståelse af en bestem-melse i loven, en lokalplan eller en byplanvedtægt.
Af bemærkningerne til forslag til lov om kommuneplanlægning fremgår det om § 48 bl.a. (Folketingstidende 1974-75, 2. samling, tillæg A, lovforslag nr. L 140, sp. 2824):
”Adgangen til i henhold til § 48 at påklage en afgørelse til ministeriet foreslås ikke begrænset til adressaten for pågældende afgørelse. Spørgs-mål om forståelsen af lovgivningen vil derfor efter de almindelige for-valtningsretlige regler kunne indbringes for ministeriet af enhver, der skønnes at have den fornødne retlige interesse i spørgsmålets efterprø-velse.”
Af betænkning over forslag til lov om kommuneplanlægning afgivet af udval-get om fysisk planlægning den 3. juni 1975 fremgår det af besvarelsen af spørgs-mål 20 bl.a. (Folketingstidende 1974-75, 2. samling, tillæg B, sp. 696):
”Imidlertid vil efter lovforslaget enhver, der skønnes at have en indivi-duel, væsentlig retlig interesse i spørgsmålets efterprøvelse have klage-beføjelse. Kredsen af klageberettigede over for en afgørelse efter § 27, stk. 2, er således ret vid.”
VVM-loven
Af lovbekendtgørelse nr. 1225 af 25. oktober 2018 (nu lovbekendtgørelse nr. 4 af 3. januar 2023) om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete pro-jekter (VVM) fremgår af § 8 og § 16 bl.a.:
”§ 8. Myndigheden skal gennemføre en miljøvurdering af planer og programmer, hvor disse
1) udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri,
transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse og fastlægger ram-merne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omfat-tet af bilag 1 og 2,
…
Stk. 2. Myndigheden skal gennemføre en vurdering af, om planer og
programmer kan få væsentlig indvirkning på miljøet, når disse
4
1)er omfattet af stk. 1, nr. 1, og kun fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i sådanne planer eller programmer eller
2)i øvrigt fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser og kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.
…
§ 16. Et projekt omfattet af bilag 2 må ikke påbegyndes, før myndighe-den, jf. § 17, skriftligt har meddelt bygherren, at projektet ikke antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, jf. § 21.”
Det fremgår af pkt. 10, litra b, i bilag 2 til VVM-loven, at infrastrukturprojekter i form af ”Anlægsarbejder i byzoner, herunder opførelse af butikscentre og par-keringsanlæg” er omfattet af lovens § 16.
Århus-konventionen
Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysninger, offentlig delta-gelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på mil-jøområdet indeholder i artikel 1, artikel 2, stk. 1, 4 og 5, artikel 6, stk. 1-5 og 7-9, og artikel 9, stk. 2, følgende bestemmelser:
”Artikel 1
Formål
Med henblik på at bidrage til beskyttelsen af den ret, der tilkommer et-
hvert menneske i denne og kommende generationer, til at leve i et miljø, der er tilfredsstillende for hans eller hendes sundhed og velbefin-dende, garanterer hver part retten til adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprø-velse i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention.
Artikel 2
Definitioner
I denne konvention forstås ved:
1. ”Parter” : konventionens kontraherende parter, medmindre andet
fremgår af teksten.
…
4. ”Offentligheden” : en eller flere fysiske eller juridiske personer og i
henhold til national lovgivning eller praksis, disses foreninger, organi-sationer eller grupper.
5. ”Den berørte offentlighed” : den del af offentligheden, som er berørt
af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser der
5
vedrører miljøet; med sigte på denne definition skal ikke-statslige orga-nisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som imøde-kommer alle krav efter national lovgivning, anses for at have en inte-resse.
…
Artikel 6
Offentlig deltagelse i afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter Hver part:
a) anvender bestemmelserne i denne artikel i forbindelse med af-gørelser, om hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktivi-teter, der er indeholdt i bilag I
b) anvender, i overensstemmelse med sin nationale ret også be-stemmelserne i denne artikel i relation til afgørelser vedrørende foreslåede aktiviteter, som ikke er indeholdt i [bilag I], men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet. Med henblik herpå af-gør parterne om en sådan foreslået aktivitet skal være undergivet disse bestemmelser og
…
2. Den berørte offentlighed informeres tidligt i en beslutningsproces på
miljøområdet, på en passende, betimelig og effektiv måde, ved offentlig bekendtgørelse eller individuelt, afhængig af sagens omstændigheder, om blandt andet følgende:
…
3. Offentlighedsprocedurerne skal omfatte rimelige tidsrammer for de
forskellige faser, der tillader rimelig tid til at informere offentligheden i overensstemmelse med stk. 2, og til at offentligheden kan forberede sig på og opnå reel deltagelse under hele miljøbeslutningsprocessen.
4. Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen,
mens alle muligheder stadig er åbne og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.
5. Hver part bør, efter omstændighederne, tilskynde potentielle ansø-
gere til, før ansøgning indgives, at identificere den berørte offentlighed, indlede diskussioner og at stille oplysninger til rådighed vedrørende formålet med ansøgningen.
…
7. Procedurer for offentlig deltagelse skal give offentligheden mulighed
for at fremkomme med enten skriftligt eller, efter omstændighederne,
6
ved en offentlig høring med ansøgeren, enhver kommentar, oplysning, analyse eller mening, som den finder relevant for den foreslåede aktivi-tet.
8. Hver part sikrer, at resultatet af den offentlige deltagelse tages behø-
rigt i betragtning ved den endelige afgørelse.
9. Hver part sikrer, at offentligheden, straks efter at den offentlige myn-
dighed har truffet endelig afgørelse, informeres på passende vis. Hver part stiller afgørelsens tekst samt de væsentligste begrundelser for og overvejelser ved afgørelsen til rådighed for offentligheden.
…
Artikel 9
Adgang til klage og domstolsprøvelse
…
2. Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at
medlemmer af den berørte offentlighed
a) som har tilstrækkelig interesse, eller, alternativt,
b) hvis en parts administrative regler stiller krav herom, som hæv-der, at en rettighed er krænket,
har adgang til ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uaf-
hængigt og upartisk organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 6 og, hvor der er hjemmel i national ret og, med forbehold for stk. 3 nedenfor, af andre relevante bestemmelser i denne konvention.
Hvad der udgør tilstrækkelig interesse eller en krænkelse af en ret-
tighed fastsættes i overensstemmelse med kravene i national ret og i overensstemmelse med det mål at give den berørte offentlighed vid ad-gang til klage og domstolsprøvelse inden for rammerne af denne kon-vention. Med henblik herpå skal den interesse, som en hvilken som helst ikke-statslig organisation, der opfylder de krav, der er fastsat i ar-tikel 2, stk. 5, måtte have, anses for at være tilstrækkelig i relation til for-målet med litra a) ovenfor. Sådanne organisationer skal også anses for at have rettigheder, der kan krænkes med henblik på formålet med litra b) ovenfor.
…”
7
Det fremgår af pkt. 20 i bilag I til Århus-konventionen, at artikel 6, stk. 1, litra a, omfatter alle aktiviteter, der ikke er dækket af stk. 1-19, hvor offentlig deltagelse er påkrævet efter national lovgivning i forbindelse med en procedure til vurde-ring af miljøpåvirkninger.
Århus-konventionen blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 447 af 31. maj 2000 om ændring af visse miljølove. Ved lovændringen blev der indsat en bestem-melse i planlovens § 59, stk. 2, om klageadgang for visse landsdækkende for-eninger mv., men der blev ikke i øvrigt ændret i planlovens regler om klagead-gang.
Af lovforslagets almindelige bemærkninger fremgår bl.a. (Folketingstidende 1999-00, tillæg A, lovforslag nr. L 170, s. 4659 ff.):
” 2. Århus-konventionen og den danske implementering.
2.1. Konventionen og implementeringen på Miljø- og Energiministeriets om-råde.
…
Konventionens regel om tillige at sikre forudgående offentlighed i for-bindelse med afgørelser vedrørende andre aktiviteter med væsentlig indvirkning på miljøet (ud over bilagsaktiviteterne) vurderes at være overholdt i Danmark via planlovens VVM-regler. Disse regler indebæ-rer dels en obligatorisk VVM-procedure med forudgående inddragelse af offentligheden for en lang række andre aktiviteter end de, der er op-ført i konventionens bilag I. Dels indebærer de, at en lang række andre aktiviteter er omfattet af det såkaldte screeningssystem i planloven, der indebærer, at disse aktiviteter også omfattes af VVM-reglerne, hvis de efter en konkret vurdering anses for at have væsentlig indvirkning på miljøet.
…
3. Lovforslagets indhold
…
3.6. Planloven
Efter de gældende regler i planlovens § 59 er miljø- og energiministeren og i øvrigt enhver med retlig interesse i sagens udfald klageberettiget efter § 58.
De sager, der kan påklages efter § 58, er afgørelser i sager om landzone-tilladelse, ekspropriationsbeslutninger, afgørelser om VVM-tilladelser efter reglerne i bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 om supplerende
8
regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelse) og andre afgørelser efter planloven, sidstnævnte dog kun for så vidt angår retlige spørgsmål. Den sidstnævnte sagsgruppe omfatter navnlig vedtagelsen af region-, kommune- og lokalplaner samt dispensationer fra lokalpla-ner og byplanvedtægter.
Planloven har videreført den praksis med hensyn til afgrænsningen af kredsen af klageberettigede, som var gældende under by- og landzone-loven og kommuneplanloven, og der er derfor – uanset den fælles be-stemmelse – en vis forskel på, i hvilket omfang foreninger anerkendes som klageberettigede. I landzonesager accepteres både foreninger med lokalt tilhørsforhold og landsdækkende foreninger med formål inden for planlovens område som klagere. For så vidt angår de retlige klager over planer og dispensationer, accepteres derimod kun lokale forenin-ger som klageberettigede. Der foreligger endnu ikke nogen afgørelser fra nævnet vedrørende de nye sager om VVM-tilladelse.
Problemet i forhold til Århuskonventionen er, at begrænsningen af kla-geadgangen til lokale foreninger ikke er i overensstemmelse med kon-ventionens bestemmelser.
Den gældende bestemmelse i planlovens § 59 foreslås derfor suppleret med en bestemmelse, der giver landsdækkende foreninger og organisa-tioner med natur-og miljøbeskyttelse som hovedformål klageret i de grupper af sager, hvor der forekommer afgørelser, som kan vedrøre de-res interesser.
Det er ikke nødvendigt efter Århuskonventionen, men må anses for et naturligt supplement og i overensstemmelse med planlovens formål, at der på lige fod med foreningerne inden for natur- og miljøbeskyttelses-området indrømmes klageret for landsdækkende foreninger og organi-sationer, der varetager væsentlige brugerinteresser inden for arealan-vendelsen.
…”
EU-Domstolens praksis
EU-Domstolen har i en række sager besvaret præjudicielle spørgsmål om for-tolkning af Århus-konventionens artikel 9, stk. 2, herunder i domme af 16. april 2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber) og af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB, Stichting Varkens in Nood m.fl.).
Ved dommen af 16. april 2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber) besvarede Dom-stolen præjudicielle spørgsmål vedrørende en afgørelse om tilladelse til opfø-relse og drift af et indkøbscenter på en grund, som stødte op til en ejendom til-
9
hørende Gruber. Sagen angik fortolkning af artikel 1, stk. 2, litra e, og artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet. De nævnte bestemmelser i direktiv 2011/92 har i det væ-sentlige samme ordlyd som Århus-konventionens artikel 2, stk. 5, og artikel 9, stk. 2, 1. og 2. afsnit. Af dommen fremgår bl.a.:
”30 Det bemærkes, at ifølge artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 sikrer medlemsstaterne inden for rammerne af deres relevante nationale lov-givning, at medlemmerne af ”den berørte offentlighed” , som enten har tilstrækkelig interesse eller gør gældende, at en rettighed er krænket, når dette er en forudsætning i henhold til en medlemsstats forvaltnings-retlige regler, har adgang til at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af direktiv 2011/92’s bestemmelser.
31 Ifølge definitionen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2011/92 omfatter ”den berørte offentlighed” den del af offentligheden, som er berørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocedurerne på VVM-området.
32 Det følger heraf, at ikke alle fysiske eller juridiske personer eller or-ganisationer, der henhører under begrebet ”den berørte offentlighed” , skal have en søgsmålsret som omhandlet i nævnte artikel 11, men kun dem, som har tilstrækkelig interesse eller, i givet fald, som gør gæl-dende, at en rettighed er krænket.
33 Artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 indeholder to muligheder hvad angår formalitetsbetingelserne for søgsmål anlagt af personer, der er omfattet af ”den berørte offentlighed” som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i dette direktiv. Et søgsmåls antagelse til realitetsbehandling kan såle-des betinges enten af en ”tilstrækkelig interesse” eller af, at ”en ret-tighed er krænket” , alt efter om den nationale lovgivning gør brug af den ene eller den anden af disse betingelser (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nord-rhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 38).
34 For ”behørigt” at tilpasse direktiv 85/337 til Århuskonventionen, jf. femte betragtning til direktiv 2003/35, gengiver artikel 10 a, første afsnit, i direktiv 85/337, hvortil svarer artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92, næ-sten ordret artikel 9, stk. 2, første afsnit, i denne konvention og skal føl-gelig fortolkes i lyset af formålene med nævnte konvention (jf. i denne retning dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Lande-sverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 41).
…
10
36 Artikel 11, stk. 3, i direktiv 2011/92 bestemmer, at medlemsstaterne fastsætter, hvad der forstås ved enten tilstrækkelig interesse eller kræn-kelse af en rettighed i overensstemmelse med målet om at give den be-rørte offentlighed vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse. I denne forbindelse bestemmes i Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, an-det afsnit, at hvad der udgør enten tilstrækkelig interesse eller en kræn-kelse af en rettighed fastsættes ”i overensstemmelse med kravene i nati-onal ret og i overensstemmelse med det mål at give den berørte offent-lighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse” . Under overholdelse af dette mål henhører gennemførelsen af denne formalitetsbetingelse under national ret.
37 Det bemærkes ligeledes, at når der ikke i EU-retten er fastsat regler på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin retsorden at fastlægge de kompetente retter og procesreglerne for søgsmål, der skal sikre beskyttelse af de rettigheder, borgerne har i henhold til EU-retten, idet disse regler naturligvis ikke må være mindre gunstige end dem, der vedrører tilsvarende søgsmål af intern karakter (ækvivalensprincip-pet) eller gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivi-tetsprincippet) (dom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 43).
38 Medlemsstaterne råder således over et vidt skøn med hensyn til at fastsætte, hvad der skal forstås ved ”tilstrækkelig interesse” eller ”krænkelse af en rettighed” (jf. i denne retning domme Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU:C:2011:289, præmis 55, og Gemeinde Altrip m.fl., C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 50).
39 Imidlertid følger det af selve ordlyden af artikel 11, stk. 3, i direktiv 2011/92 samt af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, andet afsnit, at nævnte skøn er begrænset af overholdelsen af målet om at sikre den be-rørte offentlighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse.”
Ved dommen af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB, Stichting Varkens in Nood m.fl.) besvarede EU-Domstolen præjudicielle spørgsmål vedrørende en godken-delse til opførelse af en svinestald. Sagen angik fortolkning af Århus-konventio-nens artikel 9, stk. 2. Af dommen fremgår bl.a.:
”34 I medfør af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, sikrer hver part, inden for rammerne af dens nationale lovgivning og i overensstem-
11
melse med det mål at give den ”berørte offentlighed” vid adgang til klage og domstolsprøvelse, at medlemmer af denne, som har interesse, eller, alternativt, som hævder, at en rettighed er krænket, hvis den nati-onale ret stiller krav herom, har adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk organ at få prøvet lovligheden af enhver afgø-relse, der er omfattet af denne konventions artikel 6, og, hvor der er hjemmel i national ret, af andre relevante bestemmelser i denne kon-vention.
35 Deltagerne i den skriftlige del af sagen for Domstolen har med rette gjort gældende, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, alene omhand-ler den ”berørte offentlighed” , hvilken offentlighed er defineret i denne konventions artikel 2, stk. 5, som den del af offentligheden, som er be-rørt af, kan blive berørt af eller har en interesse i beslutningsprocesser, der vedrører miljøet. Sidstnævnte bestemmelse præciserer, at med sigte på denne definition skal ikke-statslige organisationer, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, og som imødekommer alle krav efter natio-nal lovgivning, anses for at have en interesse.
36 Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, har således ikke til formål at til-lægge en ret til at anfægte afgørelser eller andre handlinger, der er om-fattet af anvendelsesområdet for denne konventions artikel 6, som ved-rører udkast, der er genstand for offentlig deltagelse i beslutningspro-cessen, til offentligheden generelt, men at sikre denne ret alene for med-lemmer af den ”berørte offentlighed” , der opfylder visse betingelser.
37 Denne fortolkning underbygges af strukturen i Århuskonventionens artikel 9, eftersom denne artikels stk. 3 for sit vedkommende fastsætter en ordning for adgang til klage og domstolsprøvelse, der er mere be-grænset for medlemmerne af ”offentligheden” generelt, og således af-spejler den ordning, der er fastsat ved denne konvention, som udtryk-keligt sondrer mellem ”offentligheden” generelt og den af en handling eller en aktion ”berørte offentlighed” .
38 Der er således fastsat specifikke processuelle rettigheder for medlem-merne af den berørte offentlighed, som principielt er de eneste, der kan deltage i beslutningsprocessen, idet de er en del af den kreds af perso-ner, som den tilsigtede handling eller aktion risikerer at få en indvirk-ning på, hvilken kreds det tilkommer medlemsstaterne at fastlægge ri-meligt og i overensstemmelse med målet om at give den berørte offent-lighed en vid adgang til klage og domstolsprøvelse.
39 Det er rigtigt, at Århuskonventionens artikel 6 anvender ordet ”of-fentlig” gentagne gange. Det følger imidlertid af en samlet læsning af
12
denne artikel, at denne kun finder anvendelse på den ”berørte offentlig-hed” , dvs. den eneste offentlighed, hvis deltagelse i beslutningsproces-sen er krævet.
…
44 Det skal i øvrigt bemærkes, at en anden fortolkning af artikel 6 i År-huskonventionen end den, der er anført i nærværende doms præmis 39, ville have til følge, at den sondring mellem ordningerne for adgang til klage og domstolsprøvelse, der er fastsat i henholdsvis stk. 2 og 3 i denne konventions artikel 9, ville blive frataget sin effektive virkning derved, at adgangen til klage og domstolsprøvelse nødvendigvis ville blive udvidet til hele ”offentligheden” , således at denne kan påberåbe sig rettighederne i denne artikel.
45 Henset til alle disse betragtninger skal det fastslås, at Århuskonventi-onens artikel 9, stk. 2, netop har til formål at sikre adgang til klage og domstolsprøvelse med henblik på at anfægte en handling eller en afgø-relse, der er omfattet af anvendelsesområdet for denne konventions ar-tikel 6, for alene den ”berørte offentlighed", som opfylder visse betin-gelser.
…
55 Det følger af Domstolens praksis, at medlemmerne af den ”berørte offentlighed” som omhandlet i Århuskonventionen skal kunne indlede et søgsmål til prøvelse af de handlinger, der er omhandlet i denne kon-ventions artikel 9, stk. 2, uanset hvilken rolle de har kunnet spille ved behandlingen af ansøgningen, og at parterne i denne konvention derfor ikke kan foreskrive, at en sådan procedure ikke kan antages til realitets-behandling med den begrundelse, at sagsøgeren har deltaget i beslut-ningsprocessen for den anfægtede afgørelse og har kunnet gøre sit synspunkt gældende ved denne lejlighed (jf. i denne retning vedrø-rende tilsvarende bestemmelser i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirk-ning på miljøet (EFT 1985, L 175, s. 40), dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, præmis 38 og 39).
56 Deltagelsen i beslutningsprocessen på miljøområdet under de betin-gelser, der er fastsat i den nævnte konvention, er nemlig forskellig fra indledningen af et søgsmål, og den har et andet formål end formålet med sidstnævnte, idet dette søgsmål i givet fald kan indledes til prø-velse af den afgørelse, der er blevet truffet efter denne proces, således at denne deltagelse er uden betydning for betingelserne for søgsmålsret-
13
ten (jf. i denne retning dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Mil-jöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, præmis 38).
…
58 Endelig bemærkes, at målet, der består i at sikre en ”vid adgang til klage og domstolsprøvelse” , der er fastsat i Århuskonventionens artikel
9, stk. 2, og overholdelsen af denne bestemmelses effektive virkning ikke sikres ved en lovgivning, der betinger antagelsen af en klage eller et søgsmål indledt af en ikke-statslig organisation til realitetsbehand-ling, af den rolle, som denne organisation har kunnet eller ikke har kun-net spille i fasen med deltagelse i beslutningsprocessen, når denne fase ikke tjener samme formål som indledningen af en klagesag eller et søgs-mål, og den vurdering, som en sådan organisation har af et udkast, des-uden kan udvikle sig afhængigt af resultatet af denne proces (jf. i denne retning dom af 15.10.2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskydds-förening, C-263/08, EU:C:2009:631, præmis 38, 39 og 48).”
Anbringender
Appellant har supplerende anført navnlig, at planlovens § 59 ikke inde-
holder et krav om væsentlig interesse som forudsat af landsretten. Der er ikke hjemmel til at tillægge et væsentlighedskriterium afgørende betyd-ning ved vurderingen af, om hun er klageberettiget efter planlovens § 59, stk. 1. Det opstillede væsentlighedskriterium er i strid med Planklagenævnets faste og langvarige praksis. Det er også i strid med Århus-konventionens principper om klageret for den berørte offentlighed.
Hun udgør en del af den berørte offentlighed og er dermed klageberettiget efter planlovens § 59. Hun driver gennem sit selskab udlejningsaktivitet med bl.a. detailhandelsbutikker og bliver i denne egenskab berørt af lokalplanen. Denne individuelle og særlige påvirkning bør tillægges afgørende vægt ved vurderin-gen af hendes interesse i at klage over kommunens afgørelser.
Planklagenævnet har supplerende anført navnlig, at det fremgår af forarbej-derne til planlovens § 59, stk. 1, at enhver, der skønnes at have en individuel, væsentlig retlig interesse, vil være klageberettiget. Landsretten har derfor med rette lagt vægt på, at Appellant ikke har en sådan væsentlig interesse i kommunens afgørelser, at hun har retlig interesse i sagens udfald.
Planlovens § 59 skal fortolkes i overensstemmelse med Århus-konventionens artikel 9, stk. 2. Det betyder imidlertid ikke, at § 59 skal fortolkes sådan, at en-hver, der ”berøres” af en plan, er klageberettiget. Nævnet lægger i sin nuvæ-rende praksis til grund, at alle medlemmer af den berørte offentlighed, der har
14
tilstrækkelig interesse, har klageadgang. I tilstrækkelighedsvurderingen indgår bl.a., om interessen er væsentlig.
Afgørelsen om, at Appellant ikke er klageberettiget, er korrekt, uanset hvilken terminologi der anvendes om hendes interesse.
Højesterets begrundelse og resultat
Sagens baggrund og problemstilling
Frederikshavn Kommune vedtog den 20. december 2017 en lokalplan og et kommuneplantillæg, der gav mulighed for at opføre en ny dagligvarebutik på 1.200 m2 uden for By bymidte.
Appellant, der bor i By, klagede den 22. december 2017 til Planklage-nævnet over kommunens afgørelser om vedtagelse af lokalplanen og kommu-neplantillægget.
Planklagenævnet afviste den 24. april 2018 at behandle Appellants klage, idet nævnet vurderede, at hun ikke var klageberettiget.
Sagen angår, om Planklagenævnets afgørelse er i overensstemmelse med plan-lovens § 59, stk. 1, jf. Århus-konventionens artikel 9, stk. 2.
Planlovens § 59, stk. 1, jf. Århus-konventionens artikel 9, stk. 2
Det følger af planlovens § 59, stk. 1, at enhver med retlig interesse i sagens ud-fald er berettiget til at klage over en kommunes afgørelser om lokalplaner og kommuneplantillæg, jf. § 58.
Det er i forarbejderne til kommuneplanlovens § 48, som planlovens § 59 erstat-tede i 1992, forudsat, at enhver, der skønnes at have en individuel, væsentlig retlig interesse, vil have klagebeføjelse, og det fremgår, at kredsen af klageberet-tigede er ret vid.
Ved gennemførelsen af Århus-konventionen i dansk ret i 2000 blev der indsat en ny bestemmelse i planlovens § 59, stk. 2, om klageadgang for visse lands-dækkende foreninger mv., men der blev ikke i øvrigt ændret i planlovens regler om klageadgang.
Det følger af Århus-konventionens artikel 9, stk. 2, at Danmark inden for ram-merne af sin nationale lovgivning skal sikre, at medlemmer af den berørte of-fentlighed, som har tilstrækkelig interesse, har adgang til klage og domstolsprø-velse.
15
EU-Domstolen har i sin praksis vedrørende Århus-konventionens artikel 9, stk. 2, fastslået, at ikke alle fysiske eller juridiske personer, der henhører under be-grebet ”den berørte offentlighed” skal have søgsmålsret, men at det tillige er et krav, at de pågældende har ”tilstrækkelig interesse” . Domstolen har også fast-slået, at medlemsstaterne råder over et vidt skøn med hensyn til at fastsætte, hvad der skal forstås ved ”tilstrækkelig interesse” . Der henvises herved til bl.a. EU-Domstolens dom af 16. april 2015 i sag C-570/13 (Karoline Gruber), præmis 32 og 38, og dom af 14. januar 2021 i sag C-826/18 (LB, Stichting Varkens in Nood m.fl.), præmis 36 og 45.
Den konkrete sag
Appellant, der har indgivet klagen til Planklagenævnet som privatper-son, er ikke grundejer, beboer eller erhvervsdrivende i det lokalplanområde, som kommunens afgørelser om lokalplan og kommuneplantillæg angår.
Højesteret tiltræder, at det herefter må bero på en samlet vurdering af de kon-krete omstændigheder, om Appellant efter planlovens § 59, stk. 1, jf. År-hus-konventionens artikel 9, stk. 2, er berettiget til at klage over de omhandlede afgørelser.
Af de grunde, der er anført af landsretten, finder Højesteret, at Appellant ikke har retlig interesse i at klage over kommunens afgørelser om vedtagelse af lokalplanen og kommuneplantillægget.
Heri ligger, at Appellant ikke har ”tilstrækkelig interesse” , og at det der-med er uden betydning for hendes klageadgang efter planlovens § 59, stk. 1, om hun må anses for omfattet af ”den berørte offentlighed” efter Århus-konventio-nens artikel 9, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 5.
Konklusion
Højesteret stadfæster landsrettens dom.
Ved fastsættelse af sagsomkostninger har Højesteret lagt vægt på bl.a., at der under sagens forberedelse har været anmodning om forelæggelse af præjudici-elle spørgsmål for EU-Domstolen.
THI KENDES FOR RET:
Landsrettens dom stadfæstes.
I sagsomkostninger for Højesteret skal statskassen betale 100.000 kr. til Plankla-genævnet.
16
De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne høje-steretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens § 8 a.