VESTRE LANDSRET
DOM
afsagt den 28. juni 2022
Sag BS-42958/2021-VLR
(3. afdeling)
Landbrug og Fødevarer F.m.b.A som mandatar for
Sagsøger
(advokat René Offersen)
mod
Miljø- og Fødevareklagenævnet
(advokat Kim Christian Højmark)
Landsdommerne Erik P. Bentzen, Malene Værum Westmark og Gitte Kuhlwein (kst.) har deltaget i sagens afgørelse.
Sagen er anlagt den 16. juni 2021 ved Retten i Viborg, som ved kendelse af 16. juli 2021 har henvist sagen til Retten i Aalborg som rette værneting. Efter an-modning fra parterne har Retten i Aalborg ved kendelse af 18. oktober 2021 henvist sagen til behandling ved Vestre Landsret i medfør af retsplejelovens § 226, stk. 1.
Sagen drejer sig om, hvordan fristen for overholdelse af kravet om totaldeposi-tion for ammoniak skal fastsættes ved revurderingen af et husdyrbrugs miljø-godkendelse, herunder navnlig hvordan bestemmelsen i husdyrgodkendelses-bekendtgørelsens § 39, stk. 7 (nu stk. 8), skal fortolkes.
Påstande
Sagsøger, har nedlagt påstand om, at Miljø-og Fødevareklagenævnets afgørelse af 18. december 2020 (sagsnr. 19/07406) om revurdering af miljøgodkendelse til svinebruget på ejendommen
2
Adresse, By, ophæves, og at sagen hjemvises til fornyet behandling.
Sagsøgte, Miljø- og Fødevareklagenævnet (herefter klagenævnet), har påstået frifindelse.
Sagsfremstilling
I 2014 erhvervede Sagsøger via Virksomhed ApS et hus-dyrbrug på Adresse i By. Han er efterfølgende blevet per-sonlig ejer af husdyrbruget. Husdyrbruget var ved overtagelsen omfattet af en miljøgodkendelse af 24. oktober 2007. Det fremgår af miljøgodkendelsen, at da bedriften er omfattet af IPPCreglerne, skal kommunen revurdere godkendelsen 8 år efter meddelelsen (første gang den 24. oktober 2015) og derefter mindst én gang hvert tiende år. I nærheden af husdyrbruget er der to kategori 1-naturom-råder, som begge er beliggende i Område, Sted 1, Sted 2 og Sted 3.
Sagsøger har fremlagt en række fakturaer og kreditnota-er, som er udstedt til enten Virksomhed ApS eller ham personligt i perioden 13. maj 2014 til 7. september 2018. Det er oplyst, at bilagene vedrører renovering af husdyrbrugets staldanlæg, og at det samlede fakturabeløb med fradrag af kre-diterede beløb udgør ca. 775.000 kr. Der er også fremlagt en opgørelse over om-kostninger til gulve, hvoraf det fremgår, at omkostningerne eksklusive moms udgør 50.319 kr., som omfatter 30.000 kr. til dækning af egen arbejdstid.
Miljøgodkendelsen af 24. oktober 2007 er revurderet af Aalborg Kommune den 16. august 2019. Det fremgår af revurderingen, at formålet er at sikre, at hus-dyrbruget kommer til at leve op til lovens krav om totaldeposition af ammoni-ak, og at revurderingen alene omfatter dette forhold. Ved revurderingen har kommunen konkluderet, at totaldepositionskravet for ammoniak ikke er over-holdt. Kommunen har ved sin afgørelse påbudt et vilkår og ajourfør et andet vilkår, mens de øvrige vilkår for miljøgodkendelsen er overført uændret. Det vilkår, der er meddelt som påbud, har følgende indhold:
”Vilkår R1: Totaldeposition med ammoniak til kategori 1-natur må maksimalt være 0,2 kg N/ha årligt ved udgangen af 2030. Kategori 1-natur fremgår af bilag 1 og skema 4. Redegørelse og dokumentation for at kravet til ammoniakdeposition opfyldes skal indsendes til tilsyns-myndigheden inden udgangen af 2030.”
Sagsøger har den 12. september 2019 indbragt kommu-nens afgørelse for klagenævnet blandt andet med påstand om, at kravet om to-taldeposition for ammoniak først skal være opfyldt senest 2039-2044.
Klagenævnet har den 18. december 2020 stadfæstet kommunens afgørelse med ændring af blandt andet vilkår R1 om totaldeposition for ammoniak. Klage-
3
nævnet har ved sin afgørelse bestemt, at totaldepositionskravet skal være op-fyldt ved udgangen af 2021.
Af klagenævnets afgørelse fremgår blandt andet:
”1. Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet
Afgørelsen er den 12. september 2019 påklaget til Miljø- og Fødevare-klagenævnet af husdyrbrugets ejer, der er repræsenteret ved konsulent.
Klager har anført, at fristen for opfyldelse af totaldepositionskravet bør følge staldanlæggets restlevetid, som er 20 til 25 år, hvorfor kravet først bør opfyldes senest i 2039-2044. Klager har henvist til den daværende miljøministers svar på spørgsmål 50 i forbindelse med vedtagelsen af lovforslag nr. L12 til lov om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug (fremsat den 6. oktober 2010). Det er på baggrund af mi-nisterens svar klagers opfattelse, at afskrivningsperioden skal forstås som anlæggets levetid, der udløber, når anlægget er så nedslidt, at der skal foretages en renovering, der er så omfattende, at den er godkendel-sespligtig. Med henvisning til en faglig vurdering foretaget for klager den 4. juli 2019 mener klager, at det kan lægges til grund, at staldan-lægget kan anvendes til svineproduktion i 20 til 25 år endnu uden stør-re investeringer. Såfremt det fastholdes, at totaldepositionskravet skal opfyldes inden udgangen af 2030, og der på dette tidspunkt mod for-ventning ikke er en teknologi til rådighed på rimelige vilkår, vil klager blive nødsaget til at tage staldene ud af drift, inden de er nedslidte. Det-te har ifølge klager ikke været lovgivers hensigt.
…
2. Sagens oplysninger
2.1 Sagens forhistorie
Aalborg Kommune meddelte den 24. oktober 2007 miljøgodkendelse til et husdyrbrug på Adresse, By.
Godkendelsen blev meddelt i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 33, og omfattede en produktion på 105 malkekøer (tung race), 25 småkalve (0-6 mdr. tung race), 95 årsopdræt (6-28 mdr. tung race) samt 4.600 slag-tesvin (31-102 kg), svarende til 296,6 dyreenheder (DE).
Den 30. juni 2014 traf Aalborg Kommune afgørelse om ikke-godkendelsespligt ved skift i dyretype. Den tilladte husdyrproduktion var herefter 1.000 slagtesvin (30-100 kg), 16.359 smågrise (7,3-30 kg), 100 ammekøer (tung race), 25 småkalve (0-6 mdr. tung race) og 95 årsop-dræt (6-28 mdr. tung race), svarende til 225,9 DE.
På baggrund af et tilsynsbesøg udført den 29. august 2018, traf Aalborg Kommune herefter den 17. september 2018 afgørelse om bortfald af skift i dyretype, idet anmeldelsen ikke var udnyttet. Kommunen nedskrev samtidig det tilladte dyrehold som følge af kontinuitetsbrud, da der ikke havde været kvæg på ejendommen i tre på hinanden føl-gende år.
2.2 Den påklagede afgørelse
4
Aalborg Kommune har den 16. august 2019 revurderet miljøgodkendel-sen meddelt den 24. oktober 2007 til husdyrbruget på Adresse, By, idet husdyrbruget ikke lever op til kravet om maksimal to-taldeposition af ammoniak til kategori 1-natur.
Det fremgår af afgørelsen, at Aalborg Kommune har vurderet, at der i nærheden af husdyrbruget er to kategori 1-naturområder. Begge er be-liggende i Område, Sted 1, Sted 2 og Sted 3.
Det nærmeste kategori 1-naturområde ligger ca. 390 meter nordøst for husdyrbruget og består af habitatnaturtypen 9190 Stilkegeskov og -krat på mager sur bund. Aalborg Kommune har foretaget en beregning af ammoniakdepositionen fra husdyrbruget til naturområdet, der viser, at totaldepositionen er 0,9 kg N/ha/år. Kommunen har ved beregningen fastsat ruheden for naturområdet til skov (s). Kommunen har ved fast-sættelsen af totaldepositionskravet medregnet kumulation fra to andre husdyrbrug. Med henvisning til bestemmelsen i husdyrgodkendelses-bekendtgørelsens § 26, stk. 1, nr. 1, har kommunen konkluderet, at da der er flere end et andet husdyrbrug i nærheden, må totaldepositionen med ammoniak fra husdyrbruget ikke overstige 0,2 kg N/ha/år. Total-depositionskravet for stilkegeskoven er dermed ikke opfyldt.
Det andet kategori 1-naturområde ligger ca. 670 meter nordøst for hus-dyrbruget og er ifølge Aalborg Kommune af typen rigkær. Kommunen har beregnet, at totaldepositionen til dette område er 0,2 kg N/ha/år. Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens strengeste krav for totaldeposi-tionen til kategori 1-natur, svarende til 0,2 kg N/ha/år, er dermed over-holdt.
Af afgørelsen fremgår, at der ikke anvendes ammoniakreducerende virkemidler på husdyrbruget, og at Aalborg Kommune vurderer, at der på nuværende tidspunkt ikke findes proportionale teknologier. Kom-munen har derfor i forbindelse med revurderingen fastsat en frist for opfyldelse af kravet om totaldeposition med udgangspunkt i den for-ventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg. Om fastsættelsen af restlevetiden fremgår af afgørelsen:
”Det fremgår af Miljøstyrelsens vejledning, at det centrale her vil være staldanlæggets afskrivningsperiode, der anses for at være imellem 15 og 20 år fra etableringen.
I nogle få og helt særlige situationer vil staldanlæggene imidlertid ikke være udtjent efter 15 til 20 år, og der vil herved efter omstæn-dighederne kunne lides et betydeligt kapitaltab, hvis den normale afskrivningsperiode fastholdes.
Dette vil være tilfældet ved store staldanlæg af høj kvalitet og/eller hvor staldanlægget i høj grad er fleksibelt i forhold til anvendelsen, eller hvis der er ringe udsigt til fremkomsten af effektiv miljøtekno-logi, som vil kunne løse problemet.
Aalborg Kommune vurderer, at der samlet set er tale om staldan-
5
læg, der i ringe grad er fleksibelt i forhold til anvendelsen, men som med den løbende renovering har en god kvalitet.
Aalborg Kommune vurderer desuden, at der antageligvis er udsigt til fremkomsten af effektiv miljøteknologi, som vil kunne nedbringe ammoniakfordampningen fra staldanlæggene tilstrækkeligt til, at kravet om totaldeposition kan overholdes. Eksempelvis er der i de senere år sket stor udvikling inden for teknologi baseret på kemisk luftrensning, og det er sandsynligt, at der inden for den nærmere fremtid vil udvikles et lignende system til allerede eksisterende stalde.
På ovenstående grundlag vurderer Aalborg Kommune, at fristen for at efterkomme kravet om totaldeposition af ammoniak ikke bør forlænges ud over den normale afskrivningsperiode på mellem 15 og 20 år.
Staldanlæggene på Adresse er opført i hhv. 1972 (Stald 1) og 1992-93 (Stald 2). Ejer har oplyst, at begge anlæg er bygget i go-de og robuste materialer som mursten og eternitplader, der har en lang levetid, og at der løbende er sket renoveringer på ydersiden af staldene, bl.a. blev taget på Stald 2 udskiftet i 2015, kort efter ejers overtagelse af ejendommen. Både facader og tage på staldene er i en god tilstand.
Indersiden af staldene er indrettet med produktionsarealer bestå-ende af drænet gulv + spalter (33 % / 67 %), og er løbende blevet renoveret. Seneste store renovering fandt sted i 2015 i forbindelse med den lovpligtige udfasning af fuldspaltegulv, hvor der i stierne blev lagt nye betonspaltegulve i begge stalde. Ved denne renove-ring blev dele af det indvendige inventar ligeledes udskiftet. På baggrund af de løbende vedligeholdelser forventes det ikke at være nødvendigt, at renovere stalden inden for den nærmere fremtid.
Aalborg Kommunen vurderer, at restlevetiden skal tage udgangs-punkt i tidspunktet for de seneste større renoveringer af staldan-læggene. Med baggrund i ejers oplysninger er disse foretaget i pe-rioden 2015, hvor begge anlæg blev renoveret indvendigt, og taget på den nyeste del blev udskiftet.
Kommunen vurderer endvidere, at den forventede restlevetid for staldanlæggene er 15 år. Ved vurderingen lægges der særligt vægt på staldenes faktiske alder der ved revurderingstidspunktet er hhv. 47 og 28 år. Samt at taget på den nyeste del blev udskiftet i 2015. En mere detaljeret begrundelse findes i afsnit 1.2.
Der stilles vilkår til at kravet om totaldeposition med ammoniak til kategori 1-naturpunkter jf. skema 4, skal være opfyldt senest med udgangen af 2030, og der stilles vilkår til indsendelse af dokumen-tation for at kravet opfyldes.”
Af afgørelsens afsnit 1.2, der indeholder Aalborg Kommunes bemærk-ninger til det høringssvar, som klagers konsulent har fremsendt i for-
6
bindelse med høringen af udkastet til revurderingen og varslet om på-bud om vilkårsændringer, fremgår følgende:
”Vi er enige i den vurdering, at der er tale om gode vedligeholdte bygninger og inventar, som rent fysisk kan holde i mange år end-nu. Vi forstår imidlertid Miljøstyrelsens vejledning således, at det væsentligste i den sammenhæng er den økonomiske restlevetid, altså i hvor høj grad man kan forvente at bygning og inventar er af-skrevet.
Vi har gennemgået den redegørelse, som din konsulent har ind-sendt og herunder også den præcisering, som vi modtog 15. august 2019. Vi har sammenholdt med noter fra vores tilsyn på ejendom-men samt oplysninger fra weblager og BBR. Vi er uenig i de ind-sendte oplysninger vedr. byggetidspunkt for den nyeste stald, idet det fremgår af BBR, at den er opført i 1992-93.
Hvis man regner med en normal afskrivningstid for isolerede svi-nestalde på 25 år, så er selve bygningen Stald 1 således afskrevet for snart 20 år siden. Inventarets (dvs. forværker og skillerum) al-der er ukendt, men det er ældre end 2015. Renovering af ventila-tion, foderanlæg og spaltegulve i 2015 kan efter vores vurdering begrunde en samlet restlevetid på ca. 10 år fra tidspunktet for renoveringen.
Stald 2 er ligeledes afskrevet, men fik dog nyt tag i 2015 og blev li-geledes renoveret i 2015. På den baggrund vurderer vi, at restleve-tiden for stald 2 kan sættes til 15-20 år.
Samlet set vurderer vi derfor, at restlevetiden for anlægget kan sæt-tes til 15 år.”
I forbindelse med revurderingen har Aalborg Kommune fastsat følgen-de vilkår, som er meddelt som påbud:
’’Vilkår R1: Totaldeposition med ammoniak til kategori 1 -natur må maksimalt være 0,2 kg N/ha årligt ved udgangen af 2030. Kategori 1-natur fremgår af bilag 1 og skema 4. Redegørelse og dokumenta-tion for at kravet til ammoniakdeposition opfyldes skal indsendes til tilsynsmyndigheden inden udgangen af 2030.”
…
2.2.1 Faglige vurderinger foretaget i forbindelse med revurderingen
I forbindelse med revurderingsprocessen har klager den 4. juli 2019 fået en konsulent til at udarbejde en redegørelse og foretage en vurdering af staldanlæggets restlevetid. Det fremgår heraf, at staldanlægget er opført i røde mursten i perioden fra 1972 til 1996, og at taget og ventilationen er udskiftet i 2015. Det er konsulentens vurdering, at der er tale om et stærkt og godt vedligeholdt råhus, der kan holde mange år endnu. Om inventaret fremgår videre, at dette løbende er vedligeholdt, og at der blandt andet i 2018 er opstillet et nyt vådfoderkar. Ud over ny ventila-tion er foderanlæg og spaltegulve løbende vedligeholdt. Det er konsu-lentens vurdering, at inventaret kan holde i mange år uden større inve-
7
steringer. Samlet vurderer konsulenten, at staldanlægget kan anvendes til svineproduktion i 20-25 år endnu uden større investeringer.
Aalborg Kommune konstaterer herefter, at det af oplysningerne i BBR fremgår, at stald 2 er opført i 1992. Aalborg Kommune anmoder derfor den 14. august 2019 en af kommunens bygningskonstruktører om at vurdere staldens alder. Kommunen anmoder desuden om en vurdering af, hvorvidt begge stalde har fået nyt tag i 2015.
Af bygningskonstruktørens redegørelse af 15. august 2019 fremgår det, at der blev givet byggetilladelse til Stald 2 den 21. september 1992, og at byggesagen blev endeligt afsluttet den 14. september 1995. Det er byg-ningskonstruktørens vurdering, at Stald 2 er opført i 1993 eller 1994, men mest sandsynligt i 1993. Ved vurderingen har konstruktøren lagt vægt på, at stalden ikke fremgår af luftfotos fra 1992. Stalden fremgår derimod af luftfotos fra 1995, men der ses ikke på dette tidspunkt tyde-lige tegn på, at det omkringliggende areal næsten lige har været en byggeplads. Konstruktøren vurderer desuden ud fra blandt andet ryg-ningen på Stald 1, at taget på denne stald aldrig er blevet udskiftet, men at det sandsynligvis er blevet afrenset. Det kan ikke afvises, at taget på Stald 2 er blevet udskiftet, men konstruktøren finder det mest sandsyn-ligt, at også dette tag blot er blevet afrenset samtidigt med taget på Stald 1.
Aalborg Kommune retter på baggrund af ovenstående henvendelse til klagers konsulent, som den 15. august 2019 oplyser, at Stald 2 muligvis er lidt ældre end fra 1996. Konsulenten fastholder dog, at taget på stal-den blev udskiftet i 2015. I øvrigt oplyser han, at ventilationen i Stald 1 blev udskiftet i 2015, hvor fodercomputer og styring til vådfoderet lige-ledes blev udskiftet. Selve vådfoderkaret blev udskiftet i 2018. Konsu-lenten er ikke bekendt med inventarets alder, men det er hans opfattel-se, at det løbende er vedligeholdt.
2.3 Aalborg Kommunes bemærkninger til klagen
Aalborg Kommune har den 13. oktober 2019 i anledning af klagen be-mærket, at restlevetiden er fastsat efter drøftelser med Miljøstyrelsen, som har erklæret sig enig med kommunen i, at restlevetiden ikke ude-lukkende handler om, hvor længe en bygning kan holde rent fysisk, men at økonomiske overvejelser i forhold til den driftsmæssige afskriv-ning og de teknologiske muligheder også er relevante. Kommunen har derfor blandt andet foretaget en vurdering af, hvorvidt der i bygnin-gerne vil kunne produceres slagtesvin under samme forhold i 25 år.
Aalborg Kommune har desuden bemærket, at afskrivningsperioden ifølge Miljøstyrelsens husdyrvejledning er 15 til 20 år fra staldanlæggets etablering, dog med undtagelse af nogle helt særlige situationer. Det er kommunens vurdering, at staldanlægget er gennemsnitligt, og at sær-ligt den ene stald er af ældre dato. Vurderingen er baseret på oplysnin-ger fra kommunens tilsynsbesøg, udtalelser fra kommunens bygnings-konstruktør, samt redegørelsen fra klagers konsulent og uddybende svar fra konsulenten på kommunens supplerende spørgsmål hertil.
Aalborg Kommune har som bilag til kommunens bemærkninger til kla-
8
gen medsendt billeder af staldbygningerne taget af kommunens til-synsmedarbejder den 20. juni 2019.
…
2.4 Nye oplysninger under sagens behandling
Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 18. juni 2020 i forbindelse med sagens behandling anmodet Aalborg Kommune om at oplyse, hvorvidt det er kommunens vurdering, at den renovering, der blev gennemført i 2015, var godkendelsespligtig.
Aalborg Kommune har hertil den 23. juni 2020 oplyst, at kommunen ved et ikke-fysisk tilsyn i 2013 på baggrund af gødningsregnskaber re-gistrerede, at slagtesvinene gik på fuldspaltegulve. Desuden gik slag-tesvinene på fuldspaltegulve ved et fysisk tilsyn i 2015, hvor en ny ejer havde overtaget ejendommen og var i gang med renovering og opryd-ning.
I 2014 traf kommunen afgørelse om ikke-godkendelsespligtigt skift i dyretype, i hvilken forbindelse klager indsendte beregninger, som viste ændringen fra 4.600 slagtesvin på fuldspaltegulv til 1.000 slagtesvin på drænet gulv/spalter og ca. 16.000 smågrise på delvist spaltegulv. Klager oplyste på dette tidspunkt, at der ikke skulle foretages godkendelses-pligtige ændringer.
Herefter registrerede kommunen ved et tilsyn i 2018 på baggrund af gødningsregnskaber, at slagtesvinene gik på delvist spaltegulv. Idet fuldspaltegulve til slagtesvin pr. 1. juli 2015 skulle ændres til stier med fast eller drænet gulv som følge af nye lovkrav, og da Miljøstyrelsen in-den for visse rammer anså denne ændring for ikke at udløse godken-delsespligt, var det kommunens vurdering, at den gennemførte æn-dring ikke udløste godkendelsespligt.
Aalborg Kommune har afslutningsvis bemærket, at anmeldelsen om skift i dyretype fra 2014 ikke blev udnyttet for så vidt angår ændringen i dyreholdet, men at ændringen i gulvtypen formentligt blev gennem-ført i 2014-2015 som oplyst af klager samt dokumenteret af denne ved køb af beton.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 24. juni 2020 anmodet Aalborg Kommune om at oplyse, hvorvidt der er foretaget ændringer i gylle-kummerne i forbindelse med renoveringen af staldgulvene i 2015. Kommunen har samme dag hertil svaret, at kommunen ikke er bekendt med, hvorvidt der er foretaget ændringer i gyllekummerne.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har herefter den 24. juni 2020 anmodet klager om nærmere at redegøre for renoveringen i 2015. Klager har her-til oplyst, at klager overtog ejendommen som en ’’fallitejendom” , og at der i forbindelse med renoveringen i 2015 blev udlagt nye betonelemen-ter i begge stalde, hvorefter staldgulvene består af 1/3 fast gulv og 2/3 spalter. Der blev ikke foretaget ændringer i gyllekummerne, og der er gyllekumme under hele staldarealet. Al inventar i begge stalde blev ud-skiftet i forbindelse med renoveringen, og staldene har fået nyt ventila-tionsanlæg, nyt foderanlæg og nye vægventiler, ligesom taget på den
9
nyeste stald er blevet udskiftet. Det er på den baggrund klagers vurde-ring, at staldanlægget først er udtjent om 25 år.
Den 4. september 2020 har klager supplerende oplyst, at de eksisteren-de betonspaltegulve blev fjernet i forbindelse med renoveringen i 2015, idet de blev erstattet af nye i 2/3 af stierne. Betonspalterne i den sidste tredjedel af stierne blev overstøbt med beton, således at staldgulvet ef-ter renoveringen fremstår med 1/3 fast gulv. Der blev ikke i forbindelse med renoveringen ændret i kanaludformningen, og der er derfor fortsat fuld kanaldybde under det fulde areal i stierne. Renoveringen blev fore-taget som følge af ny lovgivning om dyrevelfærd, hvorefter stier med fuldspaltegulve skulle ændres til stier med fast eller drænet gulv.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 7. september 2020 anmodet Aalborg Kommune om at fremsende kommunens eventuelle bemærk-ninger til klagers oplysninger af 24. juni og 4. september 2020.
Aalborg Kommune har den 15. september 2020 svaret, at det på bag-grund af kommunens tilsyn og de fremsendte fotos er kommunens vurdering, at alle stier er blevet ændret, idet de eksisterende betonspal-tegulve er blevet fjernet og erstattet med nye drænede gulve i 2/3 af sti-erne samt overstøbt med beton i 1/3 af stierne. Kommunen finder det sandsynligt, at der ikke i forbindelse med renoveringen er ændret i ka-naludformningen, og at der derfor fortsat er fuld kanaldybde under det fulde areal i stierne, men kommunen har ikke ved fysisk tilsyn konsta-teret, om det forholder sig således.
3. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse
I sagens behandling har følgende medlemmer af Miljø- og Fødevare-klagenævnet deltaget: Person 1 (formand), landsdom-merne Person 2 og Person 3, og de sagkyndige med-lemmer Person 4 og Person 5.
3.1 Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger 3.1.1 Den juridiske ramme for revurderingen
Det følger af husdyrbruglovens § 39, stk. 1, at tilsynsmyndigheden kan meddele påbud om, at forureningen skal nedbringes, herunder påbud om, at der skal gennemføres bestemte foranstaltninger, hvis et husdyr-brug, der er godkendt eller tilladt efter lovens §§ 16 a eller 16 b, medfø-rer uhygiejniske forhold eller væsentlig forurening. Tilsynsmyndighe-den kan endvidere meddele påbud, hvis husdyrbruget skønnes at inde-bære en nærliggende risiko for væsentlig forurening eller uhygiejniske forhold.
Tilsynsmyndigheden må dog i henhold til husdyrbruglovens § 40, stk. 1, som udgangspunkt ikke meddele påbud eller forbud efter § 39, før der er forløbet 8 år efter meddelelsen af en godkendelse eller tilladelse. Når der er forløbet 8 år efter meddelelsen af godkendelsen eller tilladel-sen, kan tilsynsmyndigheden ændre vilkårene i en godkendelse eller en tilladelse efter §§ 16 a eller 16 b ved påbud eller nedlægge forbud imod fortsat drift, jf. § 39, jf. § 41.
Det følger af husdyrbruglovens § 43 a, stk. 1, at lovens §§ 39-41 også
10
finder anvendelse på husdyrbrug, som er godkendt efter de tidligere gældende regler i §§ 11 og 12 eller godkendt efter § 33 i lov om miljøbe-skyttelse.
De nærmere regler om, hvordan sager om revurdering skal behandles, er fastsat i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen.
Det følger af bekendtgørelsens § 39, stk. 2, at husdyrbrug, der er god-kendt efter kapitel 5 i lov om miljøbeskyttelse, og som ikke er IE-husdyrbrug, alene skal revurderes, såfremt husdyrbruget ikke lever op til krav om totaldeposition af ammoniak efter bekendtgørelsens §§ 26 og 27, dvs. totaldeposition i forhold til kategori 1 og 2-natur. Revurde-ringen omfatter alene dette forhold.
Af bekendtgørelsens § 39, stk. 3 følger, at kommunalbestyrelsen foreta-ger den første regelmæssige revurdering, når der er forløbet 8 år fra det tidspunkt, hvor husdyrbruget første gang blev godkendt, og herefter hvert tiende år.
Det fremgår af bestemmelsens stk. 7, at for husdyrbrug, der på tids-punktet for revurderingen ikke lever op til krav om totaldeposition for ammoniak efter §§ 26 og 27, skal kommunalbestyrelsen ved revurde-ringen sikre, at disse krav overholdes, og at de nødvendige vilkår med-deles som påbud, jf. husdyrbruglovens § 39, jf. § 41, herunder ved an-vendelse af den bedste tilgængelige teknik på tidspunktet for revurde-ringen. Såfremt kommunalbestyrelsen ikke finder grundlag for at på-byde totaldepositionskravet opfyldt på tidspunktet for revurderingen, skal kommunalbestyrelsen fastsætte en frist for kravets overholdelse under hensyn til den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldan-læg.
Det følger således af bestemmelsen, at kommunalbestyrelsen i forbin-delse med revurderingen skal vurdere, om der findes tilgængelig tek-nik, der vil kunne implementeres på husdyrbruget, hvorved totaldepo-sitionskravet vil kunne overholdes. I så fald skal kommunalbestyrelsen ved påbud fastsætte vilkår om implementering af BAT, herunder fast-sætte en frist for påbuddets efterlevelse. Kun i de tilfælde, hvor der ikke findes tilgængelig teknik på tidspunktet for revurderingen, skal kom-munalbestyrelsen fastsætte en frist for totaldepositionskravets overhol-delse.
Kommunalbestyrelsens afgørelse om revurdering skal resultere i en af-gørelse, hvor vilkårene i den oprindelige godkendelse enten skærpes ved påbud, eller hvor kommunalbestyrelsen ikke finder anledning til at skærpe vilkårene. En revurdering kan derimod ikke indebære en udvi-delse eller ændring af den oprindelige godkendelse, der kan medføre forøget forurening, idet en revurderingsafgørelse ikke er en ny godken-delseshandling.
3.1.2 Ammoniakdepositionen til kategori 1-natur
Husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 26 fastsætter følgende krav til ammoniakdepositionen til kategori 1-natur:
11
”§ 26. Ved godkendelse og tilladelse til etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug må depositionen af ammoniak fra husdyr-bruget (stald og lager) inklusiv det ansøgte (totaldeposition) til ka-tegori 1-natur maksimalt være følgende, jf. dog § 28:
1) 0,2 kg N pr. ha pr. år, hvis der er flere end 1 andet husdyr-
brug i nærheden, jf. stk. 2.
2) 0,4 kg N pr. ha pr. år, hvis der er 1 andet husdyrbrug i nær-
heden, jf. stk. 2.
3) 0,7 kg N pr. ha pr. år, hvis der ikke er andre husdyrbrug i
nærheden, jf. stk. 2.
Stk. 2. Antallet af husdyrbrug i nærheden, jf. stk. 1, nr. 1-3, opgøres som en summering af
1) antallet af husdyrbrug med en emission på mere end 150 kg
NH
3
-N pr. år inden for 200 m,
2) antallet af husdyrbrug med en emission på mere end 450 kg
NH
3
-N pr. år inden for 200-300 m,
3) antallet af husdyrbrug med en emission på mere end 750 kg
NH
3
-N pr. år inden for 300-500 m,
4) antallet af husdyrbrug med en emission på mere end 1.500
kg NH
3
-N pr. år inden for 500-1.000 m, og
5) antallet af husdyrbrug med en emission på mere end 5.000
kg NH
3
-N pr. år inden for 1.000-2.500 m.
Stk. 3. Hvorvidt et eller flere husdyrbrug skal medtages efter stk. 1, jf. stk. 2, fastlægges ud fra afstanden mellem det mest kritiske na-turpunkt og et centrum for det eller de pågældende husdyrbrug, samt det eller de pågældende husdyrbrugs emission af NH
3 -N:
1) For husdyrbrug omfattet af en godkendelse eller tilladelse
efter §§ 16 a og 16 b i husdyrbrugloven eller en godkendelse efter §§ 11 eller 12 i lov om miljøgodkendelse m.v. af hus-dyrbrug fastlægges emissionen samt et vægtet centrum ud fra oplysninger i godkendelsen eller tilladelsen om emissio-nen fra de enkelte staldafsnit på husdyrbruget.
2) For andre husdyrbrug end nævnt i nr. 1 fastlægges et cen-
trum for punktkilden ud fra et arealvægtet gennemsnit af bygningsarealet, der anvendes til dyrehold, ud fra tilgænge-lige oplysninger om bygningsarealet og den lovlige produk-tion. Emissionens størrelse fastlægges ud fra
a) emissionen i en scenarieberegning, der er foretaget som
led i en tilladelse efter § 10 i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, eller
12
b) den ammoniakemission for det pågældende dyrehold og
staldsystem, der er fastsat i de aktuelle normtal, der er udarbejdet af Aarhus Universitet.”
Kategori 1-natur er i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 2, nr. 1, defineret som følger:
’’Kategori 1-natur: De ammoniakfølsomme naturtyper, jf. § 7, stk. 1, nr. 1, i husdyrbrugloven, der fremgår af bilag 3, pkt. D, uanset stør-relse, hvis de er beliggende inden for et Natura 2000-område og er omfattet af udpegningsgrundlaget og kortlagt, samt heder og over-drev i øvrigt, som er beliggende inden for et Natura 2000-område og omfattet af § 3 i lov om naturbeskyttelse.”
Det fremgår af den påklagede afgørelse, at Aalborg Kommune har vur-deret, at nærmeste kategori 1-naturområde er beliggende 390 meter nordøst for husdyrbruget, og består af habitatnaturtypen 9190 Stilkege-skov og -krat på mager sur bund. Kommunen har i et udvalgt natur-punkt nærmest husdyrbruget beregnet en totaldeposition af ammoniak fra husdyrbruget på 0,9 kg N/ha/år. Kommunen har i beregningen fast-sat ruheden for naturarealet til skov (s), og ved fastsættelsen af total-depositionskravet har kommunen medregnet kumulation fra to andre husdyrbrug. Den af kommunen fastsatte ruhed af oplandet fremgår ik-ke.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har kontrolleret Aalborg Kommunes beregning, og nævnets beregning viser, at totaldepositionen af ammo-niak fra den ansøgte drift til stilkegeskoven er 0,8 kg N/ha/år. Nævnet er således enigt med kommunen i, at husdyrbruget ikke lever op til kravet om en maksimal totaldeposition på 0,2 kg N/ha/år til nærmeste kategori 1-natur, jf. § 26, stk. 1, nr. 1, i husdyrgodkendelsesbekendtgø-relsen.
Miljø- og Fødevareklagenævnet har ved beregningen af ammoniak-depositionen vurderet, at ruheden for oplandet bør fastsættes til land-brugsland (1), idet mindre end 50 % af strækningen fra stald/lager til kategori 1-naturområdet er skov. Nævnet har ikke herudover fundet grundlag for at tilsidesætte Aalborg Kommunes beregning af ammoni-akdepositionen på kategori 1-naturområdet stilkegeskov. Nævnet har endvidere ikke fundet grundlag for at tilsidesætte kommunens fastsæt-telse af totaldepositionskravet på 0,2 kg N/ha/år, idet der skal medreg-nes kumulation fra mindst to andre husdyrbrug.
3.1.3 Fastsættelsen af fristen for overholdelse af totaldepositionskravet
Forud for vedtagelsen af ændringen af husdyrbrugloven den 10. febru-ar 2011 var beskyttelsesniveauet for ammoniak fastlagt som et krav om en maksimal merdeposition til en række beskyttede naturtyper oplistet i lovens § 7, stk. 1.
Med lovforslag nr. L12 som fremsat den 6. oktober 2010 blev det fore-slået at ændre husdyrbruglovens definition af beskyttede naturtyper og opdele naturtyperne i to kategorier omfattende henholdsvis bestemte
13
ammoniakfølsomme naturtyper beliggende inden for internationale na-turbeskyttelsesområder og bestemte ammoniakfølsomme naturtyper beliggende uden for internationale naturbeskyttelsesområder. Samti-digt blev det foreslået at skærpe beskyttelsesniveauet betydeligt, såle-des at naturtyperne fremadrettet ville blive reguleret af et krav om en maksimal totaldeposition i stedet for kravet om en maksimal merdepo-sition.
Det nye krav skulle gennemføres i forbindelse med godkendelser, tilla-delser og revurderinger. Af lovforslagets almindelige bemærkninger (afsnit 3.1.2.2. Ændring til krav til totaldeposition) fremgår således:
’’Såfremt husdyrbruget ansøger om godkendelsespligtige udvidel-ser eller ændringer inden der er forløbet 8 år, vil det fulde deposi-tionskrav skulle opfyldes i forbindelse med den pågældende an-søgning.
[...]
Ved en regelmæssig revurdering, hvor husdyrbruget ikke har fore-taget godkendelsespligtige ændringer eller udvidelser, dvs. falder uden for førnævnte situation, er det hensigten at fastsætte i medfør af § 34, stk. 2, at totaldepositionen ved revurdering skal leve op til et krav, der er baseret på bedste tilgængelige teknik (BAT-kravet) for den pågældende type husdyrbrug på tidspunktet for revurde-ringen, også selvom dette krav er forskellig fra totaldepositionskra-vet for den pågældende naturtype (kategori 1-, henholdsvis kategori 2-natur). Som for godkendelser vil BAT-kravet kunne in-debære, at krav til totaldeposition kan være skærpet set i forhold til totaldepositionskravet fastlagt i bekendtgørelse. Dette er i harmoni med den almindelige praksis ved revurderinger, hvor bl.a. vilkår om BAT inddrages i respekt for de almindelige forvaltningsretlige principper, herunder proportionalitetsprincippet. Uanset niveauet for BAT vil totaldepositionskravet skulle være opfyldt efter en frist, som fastlægges konkret ved revurderingen i den enkelte sag.
[...]
I forbindelse med revurderingen er kommunalbestyrelsen forplig-tet til at vurdere vilkårene i godkendelsen. Vurderingen tager ud-gangspunkt i de gældende beskyttelsesniveauer, der foreligger på tidspunktet for revurderingen, og i vurderingen skal kommunalbe-styrelsen yderligere inddrage proportionalitetsprincippet.
Med reglerne om at gennemføre skærpelsen af ammoniakkravet successivt vil der i stor udstrækning være taget højde for propor-tionalitetsprincippet. Herved vil behovet for individuelle vurderin-ger af proportionaliteten blive mindsket, men proportionalitetsbe-tragtninger skal fortsat inddrages i den konkrete vurdering. Med det foreslåede sikres der således en forudsigelighed for erhvervet og for miljøet”
Om udgangspunktet for beregningen af den frist, der i forbindelse med
14
en revurdering skal fastsættes for opfyldelsen af totaldepositionskravet, fremgår følgende af betænkning over lovforslaget afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget den 3. februar 2011:
”I forbindelse med udmøntning af loven vil der blive iværksat et vejledningsarbejde, som bl.a. vil indeholde retningslinjer for, hvor-ledes fristen for opfyldelse af totaldepositionskravet skal fastsættes ved revurderinger. Det vil i den forbindelse blive overvejet, om den typiske levetid på 15 til 20 år for et staldanlæg i visse situationer bør forlænges op til 25-30 år, efter staldanlæggene er etableret, for at tage hensyn til allerede foretagne investeringer på tidspunktet for lovens ikrafttrædelse.”
Endvidere fremgår af miljøministerens svar af 10. december 2010 på spørgsmål 50 fra Miljø- og Planlægningsudvalget:
”Ved afskrivningsperiode forstås levetiden for anlægget. Staldan-lægget er den største enkeltstående anlægsinvestering for et hus-dyrbrug, og har en levetid på cirka 15-20 år. Indenfor 15-20 år vil anlægget typisk være så nedslidt, at der skal foretages en renove-ring, der vil være så omfattende, at den vil være godkendelsesplig-tig. Det er hensigten at lægge anlæggets levetid til grund som en klar rettesnor for kommunerne ved vurdering af proportionalitet.
[...]
Hensigten med ammoniakreglerne er bl.a., at husdyrbrug, der lig-ger uhensigtsmæssigt placeret, skal have god tid til at finde egnede placeringer for videre udvikling af deres produktion.
Det er afgørende for mig, at de få husdyrbrug, der vil opleve en skærpet regulering har god tid til at indstille sig. Tidspunktet for fastsættelsen af kravet om totaldeposition vil derfor kunne tilpasses husdyrbrugets teknologiske muligheder og levetid på staldanlæg-gene.”
Af Miljøstyrelsens efterfølgende husdyrvejledning fremgår følgende om udgangspunktet for fristens fastsættelse:
”Ved en regelmæssig revurdering, hvor husdyrbruget ikke har fo-retaget godkendelsespligtige ændringer eller udvidelser, skal hus-dyrbruget leve op til et krav, der er baseret på bedste tilgængelige teknik (BAT-kravet) for den pågældende type husdyrbrug på tids-punktet for revurderingen, også selvom dette krav er forskellig fra totaldepositionskravet for den pågældende naturtype (kategori 1-natur, henholdsvis kategori 2-natur).
Som for godkendelser vil BAT-kravet kunne indebære, at krav til totaldeposition kan være skærpet set i forhold til totaldepositions-kravet fastlagt i bekendtgørelse. Dette er i harmoni med den al-mindelige praksis ved revurderinger, hvor bl.a. vilkår om BAT inddrages i respekt for de almindelige forvaltningsretlige princip-per, herunder proportionalitetsprincippet.
15
Uanset niveauet for BAT vil totaldepositionskravet skulle være op-fyldt efter en frist, som fastlægges konkret ved revurderingen i den enkelte sag.
Da de teknologiske muligheder inden for proportionalitetsprincip-pet ved selve revurderingen må antages at være fuldt udnyttet, skal der ved fastsættelse af frist for opfyldelse af det fulde totaldeposi-tionskrav tages udgangspunkt i den forventede levetid for staldan-lægget på normalt 15 til 20 år. Det betyder, at i sådanne tilfælde skal totaldepositionskravet som udgangspunkt først opfyldes helt, når de godkendte staldanlæg er udtjent efter normalt 15 til 20 år.
I nogle få og helt særlige situationer vil staldanlæggene imidlertid ikke være udtjent efter 15 til 20 år, og da fastlæggelse af et total-depositionskrav skal være opfyldt inden for anlæggets levetid på 15-20 år vil det derfor betyde, at de pågældende landmænd kan li-de et betydeligt kapitaltab. Det skønnes på landsbasis at være rele-vant for ca. 25-50 husdyrbrug, hvor totaldepositionskravet i forbin-delse med revurderinger forventes at være problematisk. Der er i de situationer behov for, at kommunerne kan fastsætte en frist for opfyldelse af totaldepositionskravet, der er længere end de typiske 15 til 20 år. For nogle af disse husdyrbrug vil det være hensigts-mæssigt, hvis fristen kan forlænges i op til 30 år efter staldanlæg-gene er etableret svarende til typisk 22 år efter den 1. revurdering.
Såfremt et eller begge af nedenstående forhold taler for det, kan fri-sten forlænges i op til 30 år efter staldanlæggene er etableret:
Hvis staldanlæggene forventes at have en betydelig produk-
tionsmæssig værdi efter 15-20 år. Dette vil være gældende ved store staldanlæg af høj kvalitet og/eller hvor staldan-lægget i høj grad er fleksibelt i forhold til anvendelsen. Hvis der derimod er tale om meget specialiserede staldanlæg, som er vanskelige at ombygge, taler det imod anvendelsen af en længere frist.
Hvis der kun er ringe udsigt til fremkomsten af effektiv mil-
jøteknologi, som kunne løse problemet. Dette vil f.eks. gælde i naturligt ventilerede staldanlæg baseret på dybstrøelse. Dette vil typisk være relevant for staldanlæg til opdræt og ungtyre på store kvægbrug.”
Det anførte er videreført i den gældende husdyrvejledning.
Et flertal af Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer finder, at det på baggrund af ovenstående må lægges til grund, at der i en sag som den nærværende, hvor der er tale om et husdyrbrug, der er omfattet af en miljøgodkendelse meddelt med hjemmel i miljøbeskyttelsesloven § 33, og hvor husdyrbruget på tidspunktet for revurderingen ikke lever op til kravet om totaldeposition for ammoniak til kategori 1-natur, som udgangspunkt skal fastsættes en frist for kravets overholdelse. Denne frist skal fastlægges ud fra en vurdering af den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg. Restlevetiden skal i den forbindelse reg-
16
nes fra husdyranlæggets etablering, medmindre der er gennemført renoveringer, der er så omfattende, at de er godkendelsespligtige, såle-des at renoveringen kan sidestilles med en etablering.
Det fremgår af sagens oplysninger, at klager har gennemført en renove-ring af begge staldbygninger i 2015, uden at klager forinden har ansøgt om godkendelse hertil. Aalborg Kommune har efterfølgende på bag-grund af tilsynsbesøg vurderet, at den gennemførte renovering ikke var godkendelsespligtig.
Idet den gennemførte renovering ikke har været godkendelsespligtig, kan renoveringen ikke sidestilles med en etablering. Flertallet finder herefter, at fristen for overholdelse af totaldepositionskravet på 0,2 kg N/ha/år til kategori 1-naturområdet stilkegeskov må fastsættes med udgangspunkt i tidspunktet for staldanlæggets etablering, det vil sige henholdsvis 1972 (Stald 1) og 1992-93 (Stald 2).
Det fremgår af den påklagede afgørelse, at Aalborg Kommune har vur-deret, at fristen for at efterkomme totaldepositionskravet ikke bør for-længes ud over den normale afskrivningsperiode på 15 til 20 år. Kom-munen har begrundet vurderingen med, at der samlet set er tale om staldanlæg, der i ringe grad er fleksible i forhold til anvendelsen, men som med den løbende renovering har en god kvalitet. Dertil kommer, at der er udsigt til fremkomsten af effektiv miljøteknologi, som vil kunne nedbringe ammoniakfordampningen tilstrækkeligt til, at kravet vil kunne overholdes.
Flertallet finder ikke grundlag for at tilsidesætte Aalborg Kommunes vurdering af, at der ikke er grundlag for at forlænge fristen for at efter-komme totaldepositionskravet ud over den normale afskrivningsperio-de på mellem 15 og 20 år. Flertallet har i sin vurdering lagt vægt på, at staldanlægget ikke kan forventes at have en betydelig produktions-mæssig værdi efter 15 til 20 år, idet der er tale om et staldanlæg i al-mindelig god stand med en sædvanlig størrelse i forhold til det god-kendte dyrehold på 4.600 slagtesvin og sammenholdt med øvrige slag-tesvinebesætninger i Danmark. Flertallet har endvidere lagt vægt på, at anlægget ikke i høj grad er fleksibelt i forhold til anvendelsen. Staldan-lægget er således et meget typisk og gennemsnitligt staldanlæg til slag-tesvin i Danmark, og staldanlæggets kvalitet er ikke ekstraordinær sammenlignet med andre staldanlæg til slagtesvin, som løbende er renoveret. Det er således flertallets vurdering, at der i nærværende sag ikke er tale om en helt særlig situation, hvorfor den normale afskriv-ningsperiode må fastholdes.
Da flertallet ikke finder grundlag for at forlænge fristen for at efter-komme totaldepositionskravet ud over den normale afskrivningsperio-de på mellem 15 og 20 år fra tidspunktet for staldanlæggets etablering, skal kravet om en maksimal totaldeposition på 0,2 kg N/ha/år til kate-gori 1-naturområdet opfyldes allerede nu, jf. husdyrbruglovens § 39 og § 41, jf. husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 39, stk. 7. Henset til, at klager ved Aalborg Kommunes afgørelse er blevet stillet i udsigt, at to-taldepositionskravet først skal være opfyldt ved udgangen af 2030, æn-drer flertallet imidlertid vilkår R1 i revurderingen, således at fristen for
17
at opfylde kravet forlænges til udgangen af 2021. Klager får herved tid til at undersøge, udvælge og implementere ammoniakreducerende tek-nologier.
Flertallet bemærker, at idet totaldepositionskravet burde opfyldes nu, har flertallet ikke foretaget en nærmere vurdering af, hvorvidt der fin-des tilgængelig ammoniakreducerende teknologi, der ville være pro-portionelt at implementere på husdyrbruget.
Flertallet bemærker i øvrigt, at det forhold, at der på husdyrbruget i 2015 er gennemført en renovering af staldanlægget, ikke kan føre til et andet resultat. Det fremgår således af forarbejderne til ændringsloven, at det var lovgivers hensigt at skærpe beskyttelsesniveauet for bestemte ammoniakfølsomme naturtyper uden derved at ramme de husdyrbrug, der på tidspunktet for lovens ikrafttrædelse allerede var godkendt, og havde foretaget investeringer i henhold til de tidligere gældende regler, unødigt hårdt. Idet investeringerne er foretaget efter ændringslovens ikrafttrædelse den 15. marts 2011, må klager på renoveringstidspunktet have været bekendt med reglerne om totaldepositionskravet til kategori 1-natur.
Et mindretal af Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer (…) fin-der, at Aalborg Kommunes afgørelse skal ophæves og hjemvises, da staldanlæggets forventede restlevetid er længere end de anførte 15-20 år. Mindretallet har i sin vurdering lagt vægt på, at der i overensstem-melse med intentionen bag loven ved fastsættelsen af fristen skal tages udgangspunkt i staldanlæggets konkrete forventede levetid, herunder hvilke værdier anlægget afspejler, samt hvornår de er afskrevet. Det er mindretallets opfattelse, at Aalborg Kommune ved fastsættelsen af husdyrbrugets forventede restlevetid skal inddrage anlæggets fysiske tilstand, herunder løbende vedligehold med henblik på iagttagelse af dyrevelfærdskrav og øvrige lovkrav, samt anlæggets belåning og regn-skabsmæssige værdi. Mindretallet er enigt med kommunen i, at der ved fastsættelsen af fristen skal indgå den renovering, der fandt sted i 2015. Mindretallet finder, at der i det konkrete tilfælde ikke er tale om en in-vestering, der er foretaget for at forlænge afskrivningsperioden.
Der træffes afgørelse efter stemmeflertallet.
…”
Forklaring
Sagsøger har afgivet forklaring.
Sagsøger har forklaret, at han er 58 år og har været land-
mand i 36 år. Han overtog sine forældres gård på Vej 1 ved By, da han var 22 år. Det var et kvægbrug, og han havde også lidt grise og søer. Efter 10 år afhændede han gården på Vej 1 og købte gården Ejendom.
I 2014 blev han kontaktet af sit pengeinstitut vedrørende ejendommen Adresse i By. Ejendommen, som han kendte i forvejen, var meget nødli-dende, og banken spurgte, om han ville overtage den. Han købte ejendommen
18
via Virksomhed ApS for 10 mio. kr., hvoraf størstedelen vedrørte jorden. Ejen-domsmægler Person 6 havde vurderet ejendommen. Han mener, at stalde-ne var værdiansat til ca. 2 mio. kr. Han købte via anpartsselskabet for at forhin-dre, at naboerne kunne komme med indsigelser.
Forevist luftfotografier af ejendommen fra den 29. marts 2019 har han forklaret, at vinkelbygningen er stuehuset. De sammenhængende bygninger ved siden af gyllebeholderen er de to stalde. Gyllen kom fra dyrene i staldene og blev brugt på markerne. Han anvendte staldene til slagtesvin og måtte producere 4.600 slagtesvin på 30-103 kg om året. Der er 1.100 stipladser i staldene, hvilket giver mulighed for godt 4 ”runder” om året med 1.100 svin ad gangen. Dækningsbi-draget er ca. 150-200 kr. pr. gris, og der er dermed basis for et årligt dæknings-bidrag på ca. 600.000-800.000 kr. Kvælstof er dyrt, og han har en merudgift på ca. 200.000 kr., fordi det ikke længere er muligt at producere gylle i staldene på Vej 2.
Der var slagtesvin i staldene, da han overtog ejendommen, men staldene træng-te til vedligeholdelse. Han foretog løbende vedligeholdelsesarbejde fra 2014 til 2018. Staldene var i ringere stand, end han havde regnet med, og den ene ting førte den næste med sig. Han ville gerne bringe staldene ”up to date” . De frem-lagte fakturaer vedrører udelukkende staldene på Adresse, og alle fakturaer er fremlagt. Det er ham, der har lavet opgørelsen over omkostninger-ne til renoveringen af gulvene. Han har selv anvendt omkring 2.000 timer på at udføre renoveringsarbejde i staldene. Han har arbejdet ved en entreprenør og har stor erfaring med renoveringsarbejde.
Han overtog personligt ejendommen i 2019. Det skete efter anbefaling fra hans revisor, da der skulle udarbejdes to regnskaber, når ejendommen var ejet af an-partsselskabet.
Aalborg Kommune kom ud på ejendommen for at foretage miljøtilsyn. Det havde han prøvet mange gange tidligere på de andre ejendomme, og der var ikke noget, som foregik anderledes ved tilsynet i 2018. Han troede, at revurde-ringen af miljøgodkendelsen ville være en formsag. Han tog efterfølgende fat i sin rådgiver ved Agri Nord. De kiggede på det og konstaterede, at der var skov, krat og lignende på naboens jord 300-400 meter væk. Han havde ikke forud her-for kendskab til, at området på nabogrunden var kategori 1-natur.
Retsgrundlaget m.v.
Ud over den del af retsgrundlaget, som fremgår af Miljø- og Fødevareklage-nævnets afgørelse af 18. december 2020, fremhæver landsretten følgende:
Af de almindelige bemærkninger i forslaget til lov om ændring af lov om miljø-godkendelse m.v. af husdyrbrug (Folketingstidende 2010-11, tillæg A, lovfor-
19
slag nr. L 12, side 7 ff.), senere lov nr. 122 af 23. februar 2011, fremgår blandt andet:
”3.1.2.2. Ændring til krav til totaldeposition
Som led i udmøntningen af Aftale om Grøn Vækst forslås det, at be-skyttelsesniveauet skærpes betydeligt. Den mest markante ændring er, at de ovenfor nævnte to kategorier af naturtyper vil blive reguleret af et krav om maksimal totaldeposition i stedet for det nuværende krav om maksimal merdeposition. Ved totaldeposition forstås depositionen fra hele husdyrbruget, mens der ved merdeposition forstås forøgelse af depositionen som følge af ændringen eller udvidelsen. Ved deposition forstås afsætningen af ammoniak på naturområdet.
…
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslagets regler om ammoniakregulering bidrager til opfyldelsen af dele af Rådets direktiv 2009/127/EF af 30. november 2009 om beskyttel-se af vilde fugle (fuglebeskyttelsesdirektivet) og dele af Rådets direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EF-habitatdirektivet) med senere ændringer.”
Af notat vedrørende høringssvar til forslag til lov om ændring af lov om miljø-godkendelse m.v. af husdyrbrug, som blev sendt i høring med brev af 7. de-cember 2009, fremgår blandt andet:
”Miljøministeriet skal fastslå, at hensigten med totaldepositionskravene er at udfase husdyrproduktioner med eksisterende store negative på-virkninger af værdifuld sårbar natur, herunder naturtyper, som er om-fattet af habitatdirektivet. Alternativt må producenterne indføre den fornødne miljøteknologi.”
Af et brev af 8. september 2010 fra kammeradvokaten til Miljøstyrelsen vedrø-rende skærpede vilkår i forbindelse med revurdering af godkendelser til hus-dyrbrug fremgår blandt andet:
”Det har formodningen mod sig, at en ordning, hvorefter der skal fast-sættes miljømæssigt velbegrundede vilkår for driften af husdyrbrug ved de regelmæssige revurderinger af brugets miljøgodkendelse, vil kunne udgøre et ekspropriativt indgreb over for vedkommende brug. Hvis en sådan ordning indebærer, at der forekommer tilfælde, hvor de skærpede vilkår er særdeles byrdefulde for enkelte brug, kan der end-videre i vidt omfang vælges andre løsninger end at betale erstatning. Vilkårene kan i stedet lempes eller f.eks. indfases over en årrække.”
Af miljøministerens svar af 8. november 2010 på spørgsmål nr. 6 fra Miljø- og Planlægningsudvalget til forslag om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug fremgår blandt andet:
”Ad spørgsmål 4.4
…
20
Det kan dertil tilføjes, at den væsentligste vedvarende værdi på et hus-dyrbrug typisk er markarealet, og at dette stadig vil kunne udnyttes fuldt ud som følge af det fastsatte skærpede ammoniakkrav. Staldan-læggene vil kunne udnyttes til de er udtjent og afskrevet. Der kan blot ikke opnås godkendelser til ændringer og udvidelser med mindre de nye krav kan overholdes.
…
Ad spørgsmål 5.1
…
Det er beskrevet i bemærkningerne til L 12, at ved en regelmæssig re-vurdering, hvor husdyrbruget ikke har foretaget godkendelsespligtige ændringer eller udvidelser, er det hensigten at fastsætte i medfør af § 34, stk. 2, at totaldepositionen ved revurdering skal leve op til et krav, der er baseret på bedste tilgængelige teknik (BAT-kravet) for den på-gældende type husdyrbrug på tidspunktet for revurderingen, også selvom dette krav er forskellig fra totaldepositionskravet for den på-gældende naturtype (kategori 1-, henholdsvis kategori 2-natur). Som for godkendelser vil BAT-kravet kunne indebære, at krav til totaldeposi-tion kan være skærpet set i forhold til totaldepositionskravet fastlagt i bekendtgørelse. Dette er i harmoni med den almindelige praksis ved revurderinger, hvor bl.a. vilkår om BAT inddrages i respekt for de al-mindelige forvaltningsretlige principper, herunder proportionalitets-princippet. Uanset niveauet for BAT vil totaldepositionskravet skulle være opfyldt efter en frist, som fastlægges konkret ved revurderingen i den enkelte sag.
Det er vurderingen, at der med reglerne om at gennemføre skærpelsen af ammoniakkravet successivt i stor udstrækning er taget højde for proportionalitetsprincippet. Herved vil behovet for individuelle vurde-ringer af proportionaliteten blive mindsket, men proportionalitetsbe-tragtninger skal fortsat inddrages i den konkrete vurdering. Med det foreslåede sikres der således en forudsigelighed for erhvervet og for miljøet.
…
Ad spørgsmål 6.1
Hvorvidt en revurdering kan give anledning til at husdyrbrug bliver lukket er ikke behandlet af lovforslaget i sig selv. Følgerne af en revur-dering adskiller sig ikke fra den følge af en revurdering, som kan ske for virksomheder i medfør af godkendelse meddelt efter miljøbeskyttel-sesloven. En lukning af husdyrbrug må dog formodes i de allerfleste til-fælde at være unødig bebyrdende og dermed næppe vil opfylde de al-mindelige bestemmelser om proportionalitet.
…
Ad spørgsmål 6.4
Jf. svar på spørgsmål 5.1 vil totaldepositionskravet skulle være opfyldt efter en frist, som fastlægges konkret ved revurderingen i den enkelte sag, uanset niveauet for BAT. En fastsættelse af fristen for opfyldelse af de ændrede ammoniakdepositionskrav vil skulle inddrage almindelige
21
forvaltningsmæssige hensyn og herunder proportionalitetsprincippet. Heri vil også indgå en rimelig økonomisk afskrivningsperiode for eksi-sterende anlæg. Det må antages, at fristen vil kunne fastsættes til en frist, der rækker udover de 8 år, som følger af den almindelige frist for revurdering. Dette skal ses på baggrund af, at der efter miljøbeskyttel-seslovens er praksis for at der fastlægges en frist for kravopfyldelse i sådanne tilfælde, som således videreføres for så vidt angår husdyrbrug. Det vil være normalt, at der for eksisterende anlæg sker en beregning af denne tidsfrist blandt andet ud fra de almindelige afskrivningsprincip-per.”
Miljøministeren har ved breve af 10. december 2010 besvaret en række spørgs-mål fra Miljø- og Planlægningsudvalget til forslag om ændring af lov om miljø-godkendelse m.v. af husdyrbrug:
”…
Spørgsmål 47 (L 12)
…
Svar
…
Som anført i Kammeradvokatens redegørelse kan det ikke udelukkes, at de nye ammoniakkrav – f.eks. i forbindelse med revurdering af eksiste-rende godkendelser – potentielt ville kunne ramme enkelte husdyrbrug særligt intensivt. Som det fremgår af bl.a. lovforslagets afsnit 3.1.2.2. er der imidlertid taget højde herfor i forslaget, bl.a. ved at de nye ammo-niakkrav indfases successivt. Herudover forudsættes det, at kommu-nerne ikke stiller vilkår, der er uforholdsmæssigt intensive (uproportio-nale) for et husdyrbrug, i forbindelse med en revurdering af husdyr-brugets miljøgodkendelse.
…”
”…
Spørgsmål 49 (L 12)
…
Svar
Såfremt husdyrbrug de seneste år har investeret i nærheden af ammo-niakfølsom natur, især i Natura 2000-områderne, har de haft kendskab til, at evt. fremtidige udvidelser vil blive mødt med krav til ammoni-akpåvirkningen af disse naturområder.
Eksisterende husdyrbrug vil kunne fortsætte produktionen, og ved re-vurderingerne vil krav til reduktion af ammoniakpåvirkningen skulle følge proportionalitetsprincippet, jf. besvarelsen af spørgsmål 6, ad. 6.4. Se endvidere besvarelsen af spørgsmål 47 og 50.
Jeg vil også gerne understrege, at der allerede med den eksisterende lov er en ammoniakregulering i forhold til sårbare naturområder gennem de gældende bufferzonebestemmelser, der trådte i kraft d. 1. januar 2007. En ammoniakregulering i forhold til sårbare naturområder er så-
22
ledes allerede nu kendt af erhvervet. Endelig skal der henvises til, at det er fastslået af Miljøklagenævnet, at det er nødvendigt at inddrage den totale deposition af ammoniak og ikke kun merpåvirkningen i miljø-vurderingen i forhold til beskyttelse af sårbare Natura 2000-områder.
…”
”…
Spørgsmål 50 (L 12)
…
Svar
Proportionalitet i forbindelse med vurderingen af BAT, herunder fast-sættelse af tidsfrister, er en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Myndigheden skal fastlægge et niveau og en tidshorisont, så teknologi-erne ved implementering ikke bliver unødigt dyre. De konkrete krav skal stilles på en måde, så teknologierne kan implementeres efterhån-den som renere teknologi kan erstatte ældre udstyr, hvor levetiden er overskredet. Der vil blive udfærdiget retningslinjer til brug for kom-munernes administration.
Ved afskrivningsperiode forstås levetiden for anlægget. Staldanlægget er den største enkeltstående anlægsinvestering for et husdyrbrug, og har en levetid på cirka 15-20 år. Indenfor 15-20 år vil anlægget typisk være så nedslidt, at der skal foretages en renovering, der vil være så omfattende, at den vil være godkendelsespligtig. Det er hensigten at lægge anlæggets levetid til grund som en klar rettesnor for kommuner-ne ved vurdering af proportionalitet. En vurdering af levetiden for dis-se bygninger, kræver i højere grad teknisk og faglig indsigt end regn-skabsmæssig forståelse. Det vurderes derfor, at myndighederne ikke skal have særlige regnskabsmæssige kompetencer for at løfte opgaven vedrørende anlæggets levetid.
Hensigten med ammoniakreglerne er bl.a., at husdyrbrug, der ligger uhensigtsmæssigt placeret, skal have god tid til at finde egnede place-ringer for videre udvikling af deres produktion.
Det er afgørende for mig, at de få husdyrbrug, der vil opleve en skær-pet regulering har god tid til at indstille sig. Tidspunktet for fastsættel-sen af kravet om totaldeposition vil derfor kunne tilpasses husdyrbru-gets teknologiske muligheder og levetid på staldanlæggene.”
Af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse, bekendtgørelse nr. 1261 af 29. november 2019, § 39 fremgår:
”Godkendelser af IE-husdyrbrug tages op til revurdering og ajourføres om nødvendigt af hensyn til udviklingen i den bedste tilgængelige tek-nik. Ved revurderingen skal det sikres, at kravene i § 25, jf. bilag 3, pkt. A, og i §§ 26, 27, 35 og § 36, stk. 1, nr. 9-13, overholdes.
Stk. 2. Husdyrbrug, der er godkendt efter § 11 i lov om miljøgodkendel-se m.v. af husdyrbrug, skal alene revurderes, såfremt husdyrbruget ik-ke lever op til krav om totaldeposition for ammoniak efter §§ 26 og 27,
23
og revurderingen omfatter alene dette forhold. Tilsvarende gælder husdyrbrug, der er godkendt efter § 12 i lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug eller efter kapitel 5 i lov om miljøbeskyttelse, og som ik-ke er IE-husdyrbrug. Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om, hvor-vidt godkendelsen skal tages op til revurdering, eller om kravet om re-vurdering kan frafaldes, jf. krav om totaldeposition for ammoniak efter §§ 26 og 27. I sager, hvor kravet om revurdering ikke frafaldes, skal der ske revurdering efter reglerne i stk. 7.
Stk. 3. Kommunalbestyrelsen foretager den første regelmæssige revur-dering, når der er forløbet 8 år fra det tidspunkt, hvor husdyrbruget første gang blev godkendt, og herefter hvert 10. år.
…
Stk. 7. For husdyrbrug, der på tidspunktet for revurderingen ikke lever op til krav om totaldeposition for ammoniak efter §§ 26 og 27, skal kommunalbestyrelsen ved revurderingen sikre, at disse krav overhol-des, og at de nødvendige vilkår meddeles som påbud, jf. § 39, jf. § 41, i husdyrbrugloven, herunder ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknik på tidspunktet for revurderingen. Såfremt kommunalbestyrelsen ikke finder grundlag for at påbyde totaldepositionskravet opfyldt på tidspunktet for revurderingen, skal kommunalbestyrelsen fastsætte en frist for kravets overholdelse under hensyn til den forventede restleve-tid for husdyrbrugets staldanlæg.
…”
Af de almindelige bemærkninger i forslaget til lov om ændring af lov om miljø-godkendelse m.v. af husdyrbrug m.fl. (Folketingstidende 2016-17, tillæg A, lov-forslag nr. L 114, side 71, 1. spalte), senere lov nr. 204 af 28. februar 2017, frem-går blandt andet:
”I forlængelse af lov nr. 122 af 23. februar 2011 om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, er der på denne baggrund fast-lagt i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens bilag 3 A, pkt. 5, at total-depostionskravet skal opfyldes ved påbud om ny teknologi i tilknyt-ning til revurderingen. Såfremt dette ikke umiddelbart kan lade sig gø-re, kan der fastsættes en frist, der typisk sættes til 15 til 20 år, eller i sær-lige tilfælde helt op til 30 år efter staldanlæggene er etableret.”
Af miljøministerens svar af 27. april 2021 på spørgsmål nr. 1170 fremgår blandt andet:
”Totaldepostionskravet blev indført med den ændring af lov om miljø-godkendelse mv. af husdyrbrug, der trådte i kraft i 2011 (lovforslaget L12 Folketinget 2010-11 (1. samling). Husdyrbrug, der på dette tids-punkt ikke overholdt kravene, kunne fortsætte den hidtidige, lovlige drift. Såfremt husdyrbruget udvides eller ændres efter lovens ikraft-træden, skal kravet overholdes, evt. over en årrække.
Totaldepositionskravene til kategori 1- og 2-natur skal også iagttages ved revurdering af godkendelser. Den regelmæssige revurdering skal ske første gang efter 8 år og herefter hvert 10. år. I situationer, hvor der
24
ikke kan peges på proportionale krav om ammoniakreducerende tekno-logi, kan der gives en frist for kravets overholdelse under hensyn til den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg.
I betænkningen til L12 Folketinget 2010-11 (1. samling) afsnit 3.3, blev det i forhold til staldenes levetid angivet, at den typiske levetid for et staldanlæg er 15-20 år, men at det i den konkrete situation vil blive overvejet, om den typiske levetid i visse situationer bør forlænges op til 25-30 år, efter staldanlæggene er etableret, for at tage hensyn til allerede foretagne investeringer på tidspunktet for lovens ikrafttrædelse. Dette er indarbejdet i Miljøstyrelsens vejledning på området. Der kan således gå op til 30 år fra anlægstidspunktet af stalden, inden husdyrproduk-tionen skal overholde totaldepositionskravet.
Baggrunden for, at totaldepositionskravet skal overholdes i revurde-ringssager, skal bl.a. findes i habitatdirektivet. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 vedrører eksisterende aktiviteter og forpligter medlemsstaterne til at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af natur-typerne og levestederne for arterne i Natura 2000-områderne, samt for-styrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget. Dermed følger en forpligtelse til at undgå forringelser, herunder i forhold til evt. eksi-sterende belastning.
…
Et bærende princip ved indførelse af totaldispositionskravet var, at man ønskede en strukturudvikling, hvor udviklingen sker i områder, hvor der er bedre plads til husdyrproduktion, idet man herved over tid sik-rer, at de uhensigtsmæssigt placerede husdyrbrug nedlægges. Der står et bredt flertal bag reglerne, og jeg mener, at reglerne som de ser ud nu sikrer, at vi både overholder vores direktivforpligtelser samtidig med, at der tages hensyn til landmandens retssikkerhed via revurderingsreg-lerne, som beskrevet ovenfor.”
Anbringender
Sagsøger har gjort gældende, at klagenævnets afgørelse reelt medfører en tvangsmæssig nedlukning af husdyrbruget på ejendommen Adresse i By ved udgangen af 2021. Der er tale om et meget inten-sivt indgreb, og der må derfor stilles betydelige krav til hjemlens klarhed.
Fastsættelsen af fristen for overholdelse af kravet om maksimal totaldeposition for ammoniak skal ske med udgangspunkt i husdyrgodkendelsesbekendtgørel-sens § 39, stk. 7, som efter en almindelig sproglig fortolkning må forstås således, at skønnet over den forventede restlevetid skal omfatte den tid, som staldan-lægget faktisk har tilbage på tidspunktet for revurderingen.
Det følger desuden af ordene ”under hensyn til” , at restlevetiden ikke er det eneste relevante krite-rie ved fastsættelsen af fristen, og at der skal foretages en konkret og individuel vurdering ud fra relevante saglige hensyn i det enkelte tilfælde. Det fremgår tilsvarende klart af forarbejderne til lov nr. 122 af 23. februar 2011, at der altid skal foretages en konkret og individuel vurdering ved fastlæggelse af fristen,
25
hvor proportionalitet skal inddrages. Dette er yderligere understreget i hø-ringsnotatet til lovforslaget og ministerens svar på spørgsmål 6, 47, 49 og 50 som led i det lovforberedende arbejde.
Klagenævnet har anvendt den normale afskrivningsperiode fra tidspunktet for staldenes etablering som en absolut tidsfrist, hvilket ikke har hjemmel i lovgiv-ning, forarbejder eller bekendtgørelse. Indholdet af Miljøstyrelsens vejledning kan heller ikke føre til, at klagenævnet kan undlade at foretage en konkret og individuel vurdering med inddragelse af proportionalitetsprincippet. Hvis vej-ledningen skal fortolkes som indeholdende en absolut frist for opfyldelse af to-taldispositionskravet på 15-20 år (og maksimalt 30 år) fra staldenes etablerings-tidspunkt, holder vejledningen sig ikke inden for de rammer, der er fastsat i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen og forarbejderne til husdyrbrugloven. Det har heller ikke hjemmel i bekendtgørelse eller forarbejder, når det fremgår af vejledningen, at den normale afskrivningsperiode på 15-20 år alene kan fraviges i ”helt særlige situationer” .
Klagenævnet har ikke foretaget en proportionalitetsvurdering med inddragelse af blandt andet den gennemførte renovering af staldanlæggene og muligheden for implementering af tilgængelig ammoniakreducerende teknologi. Renove-ringen må nødvendigvis indgå i den individuelle vurdering, idet løbende renovering har stor betydning for staldenes fysiske stand og dermed for stal-danlæggenes faktiske restlevetid og økonomiske værdi. Det fremgår ikke af forarbejderne, at kravene til maksimal totaldeposition kan medføre lukning af husdyrbrug med staldanlæg, der er i god fysisk stand. Det er derimod forudsat, at proportionalitetsvurderingen vil værne imod dette.
Sagsøger har ikke haft god tid og gode muligheder for at indrette sig på reglerne om maksimal totaldeposition for ammoniak. Han var ved overtagelsen af husdyrbruget og ved gennemførelsen af renoveringen af staldanlæggene ikke bekendt med, at der var kategori 1-natur på naboens grund.
Klagenævnet har gjort gældende, at afgørelsen af 18. december 2020 er lovlig og gyldig. Afgørelsen er ikke truffet på et mangelfuldt eller fejlagtigt grundlag, og den er ikke behæftet med mangler, som medfører ugyldighed.
Totaldepositionskravet for ammoniak til visse naturkategorier blev indført i husdyrbrugloven i 2011 med henblik på blandt andet opfyldelse af Danmarks forpligtelser efter habitatdirektivet. Kravet skulle indfases på eksisterende hus-dyrbrug over en årrække i forbindelse med tilladelser, godkendelser og revur-deringer.
En almindelig sproglig fortolkning af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens §
26
39, stk. 7, kan ikke føre til, at myndigheden ved fastsættelse af fristen for opfyl-delse af totaldispositionskravet skal tage hensyn til den levetid, som staldan-lægget havde tilbage ud fra anlæggets tilstand på tidspunktet for revurderin-gen. Der er ikke i bekendtgørelsen holdepunkter for, at den forventede restleve-tid skal forstås på anden måde end forudsat i forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 122 af 23. februar 2011. Staldanlæggenes restlevetid skal således vurde-res ud fra deres etableringstidspunkter, medmindre der er gennemført en renovering, som kan sidestilles med en nyetablering, hvor selve renoveringen er godkendelsespligtig.
Miljøstyrelsens vejledning holder sig indenfor de rammer, der er givet i hus-dyrbekendtgørelsen og forarbejderne til husdyrbrugloven. Sagsøger er i øvrigt reelt blevet stillet bedre, end vejledningen indikerer, idet staldanlæggene ved klagenævnets afgørelse var henholdsvis 48 år og 28 år.
Fristen for overholdelse af kravet om maksimal totaldeposition for ammoniak til kategori 1-natur er fastsat ud fra en konkret vurdering af den forventede rest-levetid for husdyrbrugets staldanlæg. Restlevetiden af Sagsøgers husdyrbrug skal regnes fra etableringen af staldene, da der ikke siden er gennemført godkendelsespligtige renoveringer. Da levetiden for staldanlæg-gene regnet fra etableringen kan fastsættes til 15-20 år, og da staldanlæggene dermed i husdyrbruglovens forstand var udtjente på tidspunktet for klagenæv-nets afgørelse, har klagenævnet med rette bestemt, at kravet om maksimal to-taldeposition for ammoniak skal overholdes ved udgangen af 2021. Afgørelsen er udtryk for, at klagenævnet konkret ikke fandt grundlag for at forlænge fri-sten for at efterkomme totaldepositionskravet ud over den normale afskriv-ningsperiode.
Det er allerede på baggrund af staldanlæggenes alder proportionalt at kræve opfyldelse af totaldepositionskravet ved udgangen af 2021. Sagsøger har haft god tid og gode muligheder for at indrette sig på de gæl-dende regler. Det er ikke uproportionalt, at udtjente husdyrbrug må nedlægges af hensyn til naturen, ligesom det ikke er uproportionalt, at der ikke kan tages hensyn til investeringer, der er foretaget efter lovens ikrafttrædelse.
Landsrettens begrundelse og resultat
Da Sagsøger i 2014 overtog husdyrbruget på ejendom-men Adresse i By, var bedriften omfattet af en miljøgodkendelse, som gav 8 års retsbeskyttelse fra meddelelsen den 24. oktober 2007. Der er enighed om, at husdyrbruget ikke overholdt de gældende krav om maksimal totaldeposition for ammoniak til kategori 1-natur på tidspunktet for kommu-nens første regelmæssige revurdering af miljøgodkendelsen den 16. august 2019. Sagen angår, om det er i strid med lovgivningen, at klagenævnet har fast-sat fristen således, at husdyrbruget skal opfylde kravet til ammoniakdeposition
27
ved udgangen af 2021.
Totaldepositionskravet for ammoniak til visse naturkategorier blev indført ved lov nr. 122 af 23. februar 2011 om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug. Ændringsloven trådte i kraft den 15. marts 2011 og dermed flere år inden Sagsøgers overtagelse af husdyrbruget. Lovæn-dringen medførte en betydelig skærpelse af beskyttelsesniveauet med hensyn til afsætning af ammoniak til blandt andet kategori 1-natur områder. Det frem-går af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, at ændringen skete som led i udmøntningen af Aftale om Grøn Vækst og som bidrag til opfyldelsen af blandt andet dele af EF-habitatdirektivet, og af notat vedrørende høringssvar til lovforslaget, som blev sendt i høring ved brev af 7. december 2009, fremgår blandt andet, at det med totaldepositionskravene er Miljøministeriets hensigt at udfase husdyrproduktioner med eksisterende store negative påvirkninger af værdifuld sårbar natur, herunder naturtyper, som er omfattet af habitatdirekti-vet, og at producenterne alternativt må indføre den fornødne miljøteknologi. Det fremgår endvidere af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, at to-taldepositionskravet vil blive gennemført i forbindelse med godkendelser, tilla-delser og revurderinger.
De nærmere regler om, hvordan sager om revurdering skal behandles, er fastsat i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen og i Miljøstyrelsens vejledning. I be-tænkning afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget den 3. februar 2011 over forslag til lov om ændring af lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug er det forudsat, at de nærmere retningslinjer for, hvordan fristen for opfyldelse af totaldepositionskravet skal fastsættes ved revurderinger, vil blive fastsat i vej-ledningen.
Det fremgår af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 39, stk. 7 (nu stk. 8), at kravet om maksimal totaldeposition for ammoniak skal overholdes fra revurde-ringstidspunktet, men at der kan fastsættes en frist for kravets opfyldelse, så-fremt kommunalbestyrelsen ikke finder grundlag for at påbyde totaldeposi-tionskravet opfyldt på tidspunktet for revurderingen. I bestemmelsen er der således hjemmel til, at der kan træffes afgørelse om, at husdyrbruget skal over-holde kravet til ammoniakdeposition allerede fra revurderingstidspunktet.
Det følger af Miljøstyrelsens vejledning, at der ved fristens fastsættelse skal ta-ges udgangspunkt i den forventede levetid for staldanlæggene på normalt 15-20 år fra etableringstidspunktet, og at der i nogle få og helt særlige situationer kan ske forlængelse af fristen i op til 30 år, efter staldanlæggene er etableret.
Efter ordlyden af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 39, stk. 7 (nu stk. 8), sammenholdt med forarbejderne, betænkningen og miljøministerens svar af 10. december 2010 på spørgsmål 50 fra Miljø- og Planlægningsudvalget finder
28
landsretten, at de retningslinjer for fristens fastsættelse, som fremgår af Mil-jøstyrelsens vejledning, ikke går videre, end hvad der er hjemmel til. Det er så-ledes i overensstemmelse med lovens formål at lægge vægt på tidspunktet for etableringen af staldanlæggene. Landsretten har herved også lagt vægt på, at formålet med loven vil blive modvirket, hvis ikke-godkendelsespligtigt renove-ringsarbejde, der er foretaget på staldanlæggene efter lovens ikrafttrædelse, skal føre til en længere frist og dermed bevirke, at driften kan fortsætte uændret, selvom kravet for maksimal totaldeposition ikke er opfyldt.
Der er derfor ikke grundlag for at fastslå, at klagenævnets afgørelse, som er truffet efter de retningslinjer, som fremgår af Miljøstyrelsens vejledning, ikke har hjemmel.
Landsretten finder heller ikke grundlag for at fastslå, at klagenævnet ikke har foretaget en konkret og individuel vurdering med inddragelse af proportionali-tetsprincippet. Der er herved lagt vægt på blandt andet, at det fremgår af afgø-relsen, at klagenævnet ud over staldanlæggenes alder har lagt vægt på oplys-ningerne om staldenes stand, størrelse, fleksibilitet, karakter og kvalitet, lige-som det fremgår, at oplysningerne om den gennemførte renovering er inddra-get, men efter klagenævnets vurdering ikke kan føre til et andet resultat.
Herefter og da det, som Sagsøger i øvrigt har anført, ikke kan medføre, at klagenævnets afgørelse af andre grunde skal ophæves, tager landsretten klagenævnets frifindelsespåstand til følge.
Efter sagens udfald skal Landbrug og Fødevarer F.m.b.A i sagsomkostninger betale 200.000 kr. til klagenævnet. Beløbet er til dækning af udgifter til advokat-bistand inkl. moms. Ud over sagens værdi er der ved fastsættelsen af beløbet taget hensyn til sagens betydning, omfang og forløb, herunder hovedforhand-lingens varighed.
THI KENDES FOR RET:
Miljø- og Fødevareklagenævnet frifindes.
I sagsomkostninger skal Landbrug og Fødevarer F.m.b.A som mandatar for Sagsøger inden 14 dage betale 200.000 kr. til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Beløbet forrentes efter rentelovens § 8 a.